理想孕育情怀：地方国企改革的难题和应对策略.docxVIP

? ? ? ? ? 理想孕育情怀 地方国企改革的难题和应对策略 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 第一节 国资国企改革的政策环境概览 一 中央层面 2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《决定》，在“坚持和完善基本经济制度”领域提出“积极发展混合所有制经济”“完善国有资产管理体制”“推动国有企业完善现代企业制度”等关涉国资国企改革的重大举措，从而吹响了新一轮国资国企改革的号角。 2015年8月24日，《指导意见》出台，全面确定了当前以及今后一段时期国资国企改革的主要内容和方向。《指导意见》以问题意识为导向，高度评价了国企在党和国家事业发展中的重要地位和突出贡献，积极面对国企仍然存在的一些亟待解决的突出矛盾和问题，在国企新一轮改革的指导思想、基本原则、主要目标等方面进行了统筹规划，突出强调了分类推进国企改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国企的领导、为国企改革创造良好环境条件等重点改革方向。 2016年3月，全国“两会”正式发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《十三五规划》）的第三篇第十一章，再次确认今后一段时期国资国企改革的主要任务集中在四个方面：一是大力推进国企改革，强调国企分类实现改革目标和功能，在国企中建立和完善现代企业制度；二是完善各类国有资产管理体制，以“管资本”为主加强国有资产监管，提高资本回报，防止国有资产流失；三是积极稳妥发展混合所有制经济；四是在国资国企及其改革过程中，进一步加强党的领导和建设。 《指导意见》是对《决定》所确立的全面深化国有经济改革的总体方针的进一步确认和细化，《十三五规划》则再次强调了国资国企近期的改革方向和主要任务。三个文件共同构成“新常态”下国资国企改革的顶层设计方案。根据《决定》和《十三五规划》的总体设计，以及《指导意见》的具体规定，此轮国资国企改革的主要内容可以归结为“四大任务”和“两条底线”。 四大任务主要包括：一是以国企的功能界定为基础，推进分类改革，调整国有经济的结构布局，优化国有资产的质量；二是从产权优化的角度，积极稳妥推进混合所有制改革，完善国有经济的主要实现形式；三是在国资国企监管领域，实现从传统“管资产”向“管资本”的转变，完善以“管资本”为主的新的各类国有资产的管理体制，重点是国有资本投资/运营公司的改组组建；四是推动国企完善现代企业制度，奠定国有经济高效运行的微观基础。 两条底线主要包括：一是在国企改革和运营中，强化监督体系建设和落实，防止国有资产流失；二是在国资国企改革和发展中，加强和改进党对国企的领导。 总体来看，中央希望坚定不移地把国企做强做优做大，培育一批具有自主创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，更好地服务于国家战略目标。 自《指导意见》颁布以来，《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号，2015年9月23日）、《国资体制改革意见》（2015年10月25日）、《防止国资流失意见》（国办发〔2015〕79号，2015年10月31日）、《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（中共中央办公厅，2015年9月20日公布）、《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资委、财政部、发改委，2015年12月7日公布）等多个国资国企改革的配套文件陆续发布。中央层面“1+N”（“1”是指《指导意见》，“N”是指上述陆续出台的国资国企改革配套文件）结构的国资国企改革配套政策体系已经基本形成，国资国企改革的思路、原则、路径、方法和重点问题日渐清晰。 此轮国资国企改革所涉及的问题比较多，既包括宏观层面的所有制结构、国资国企管理体制等，也包括微观层面的以股份制改造为核心的现代企业制度建设、国资国企内外部监督体系建设等。总体来看，中央层面在国资国企改革问题上的政策，多数还是立足于顶层设计和总体规划，相对宏观，方向性、原则性和指导性特征比较明显。 二 地方层面 （一）政策方向 在宏观层面的思想、原则、目标和工作方向确立后，最重要的是解决具体微观层面的问题，从而确保相关政策能够落实到位。从国企的功能定位和行业分布来看，央企和地方国企存在显著差异。中央国有资本的主要功能是保障国家安全，控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要包括烟草、石油石化、电力、电信、邮政通信、军工和金融等行业。但是，地方国资较中央国资分布更为广泛，其中，省级国资主要分布在能源资源（电力、煤炭）、原材料（钢铁、有色金属、建材）、运输设备和装备、交通航运等行业；市级国资主要分布在供水、供气、供热、公共交通和公共设施等行业和领域。地方国资国企的行业分布格局受历史沿革、