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德国环境行政法的历史进程与启示 随着2009年联邦政府第16次立法会议的结束，第六项法律委员会关于环境法规的争议最终结束。千呼万唤的统一环境法典的构想从云端跌落,体现德国20世纪重要行政法域“潘德克吞”化的努力也化为泡影。不过,值得庆幸的是,环境法典草案虽再度折戟,但其中除总则外的诸项重要成果还是得以保留下来,并以单行法的形式予以颁布。其中,《水资源管理法》与《自然生态保护法》的颁布,使联邦范围内的两大环境行政法达致实质统一,《非离子放射防护法》与《环境法规清理法》也同时出台。这四部联邦法律已于2010年3月1日同时生效 一、 环境法典草案之败 众所周知,德国拥有成文法典母国之美誉,自20世纪70年代末以来,德国更加致力于环境法制统一化,堪为各国楷模。此种努力,肇始于原西德联邦政府1976年发布的一份环境报告。该报告当时即已提出了简化并最终统一环境行政执法的构想。此后,在联邦环境部与联邦环境局的双层治理模式下,又启动了“一般环境行政法制精义”研究计划,在法学专家的主导参与下,终于在20世纪90年代产生了第一部环境法典草案(又称“教授草案”),从此奠定环境法典体系之基础 德国环境法典草案的最终失败,可谓是十月怀胎,一朝功败。比起之前的诸番努力,这次失败显得迅速而突然。2008年提交草案之初,尚有各州纷纷支持,及至岁末,风云突变。先是环境问题专家委员会的一纸公开信代表有关企业界对环境法典的制定提出质疑。而后在联邦议会十六次立法会议届临前夕,联邦政府草案工作却迟迟不得进展。至2009年初,巴伐利亚州政府终于传出不和谐音调。联邦环境部长的短暂斡旋亦无果而终,期间各界争执竟似有达白热化之迹象。在此情势下,联邦环境部长与巴州州长遂萌生放弃草案之意,其对联邦各州偏离性立法权的内涵表述也显得模棱两可。至此,环境法典草案已是岌岌可危。 环境法典草案的夭折确有不少令人惋惜之处。迄今为止,德国环境行政均由单行专项立法予以调整,盖因空气、水、土地和自然生态等不同的环境特质各自需要受到特别的法律保护。而环境法典草案所遵循的理念是整合各类现有的法律资源。首先,环境法典草案总则部分即为整部法典确立了核心法律原则与统一环境政策的目标,并提出统一实体法规与简化现行程序的要求。据此,一部统一的环境法典首先应整合立法资源。德国联邦与各州之间在环境立法问题上各行其是的支离化趋势早已不符合设立统一环境政策的目标,因此,草案总则着重致力于降低立法调控的密度与去官僚化。其次,环境法典草案还可整合行政资源,即针对某项环境物质采取行政行为时,必须兼顾其他环境领域。此种法律理念符合将环境作为综合性生态结构进行整体保护的专业意识。实现此种目标的主要法律工具即整合各类行政许可审批程序,将其统一于综合性行政许可程序之下。再次,一部统一环境法典的出台,还将缓解将欧盟环境法转化为内国法的繁杂而冗长的法律程序,从而大大降低法律适用的成本。因此,草案的失败,似乎意味着上述构想的落空。 在德国环境法领域,尚无任何改革计划像环境法典这般受到万众瞩目,原因即在于环境法作为一个上位概念,牵扯诸多法律领域并存在于繁杂的单行法律法规之中。而此类法律法规多有重复累赘、结构模糊、甚至前后矛盾之处。许多人认为,解决这个问题的最佳办法似乎便是出台一部类似于德国民法典一般具有“潘德克吞”体系的统一环境法典,以提纲挈领式的总则规定统率各个特殊环境部门法,从而形成一种和谐的规范互动。不过,德国环境法典草案最终并未能通过立法程序予以颁布,之前关于法典将产生各种积极影响的说法也许有些一厢情愿 二、 立法的部分结构 德国环境法典草案的失败,酝酿着德国环境行政法领域的新变局。在德国,环境行政隶属传统公法调整领域,而德国基本法框架下的联邦宪制改革自然是主导此次变局的决定性法律因素 2006年联邦宪制改革对上述结构做出了重大调整。原基本法第七十五条的联邦框架性立法被废止,联邦立法权限进行了重新划分。另外,新设定了州级偏离性立法权以及与之相应的分期立法制。这样,原属联邦框架性立法的内容实际已分离成两个子系统:一部分进入州级偏离性立法体制;另一部分则直接划入联邦竞合性立法权限范围内。鉴于联邦宪改后的立法体制对未来的德国环境行政将起到举足轻重的作用,以下乃对联邦宪制改革之后联邦与各州有关环境的立法权体系做一梳理。 1. 境法典扫清法理障碍 统一环境政策的实施需要由联邦立法机构统一协调的立法予以引导。在联邦宪制改革前,联邦立法机构在水法与自然保护法领域的立法权限比较有限,具体细则均由联邦各州规定。始于2006年的联邦宪制改革一个重要目的即在于为统一的联邦环境法典扫清法理障碍。不过,即使在改革之后,联邦立法机构所拥有的环境立法权亦并不宽泛。就法理而言,倘若联邦机构要对某个环境领域进行单独的立法活动,则该单行法的所有条款均必须符合基本法所