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农村土地制度创新永佃制与土地承包关系研究 十一届三中全会后，中国农村地区普遍实行土地所有权和家庭管理的土地制度，土地使用权的回归极大地解放和发展了农业生产力。然而, 这种制度的弊端也日益显露, 如土地产权主体模糊、土地分割细碎化经营等等, 农村地权问题受到普遍的关注。在农地国有、集体所有、私有、复合所有等几种思路下, 农经理论界提出了各种农地制度创新目标模式, 各地在实践中也创造了多种新型的农地模式。本文拟对近20年来的这些农地模式作一综述。 一、 国家土地产权制度 一是土地国家所有, 农民永佃, 国家征收统一的土地税。实施国有永佃制模式比较具体的措施是:在现存的以家庭经营为主体的土地承包经营基础上, 将纯粹形式化的土地集体所有权转归国家, 国家用永佃制形式把国家与农民之间的土地承包关系制度化和法律化。这种由土地国家所有权与农民使用权、国家所有权主体与家庭经营主体直接对应的组合结构, 并不改变土地的家庭经营方式与均等的小规模经营结构, 丝毫不触动家庭经营主体的经济地位、财产地位、法律地位和切身利益,1而且这种一虚一实的改革有利于打破农村土地的社区堡垒, 给农户更加稳定的土地产权, 从而建立起能促进土地投入和土地流转、集中的产权制度。2安希认为实施国有永佃制后, 土地使用权归农民, 包括农民使用土地不受外来干扰的权利, 在完成土地税以后, 农民有取得经营成果的权利, 以及转让土地使用权的权利。国家只征收统一的地税来节约交易费用, 区分政府职能与经济活动。3 二是土地国有, 租赁经营。赵东新主张收回集体土地所有权为国有, 确立土地租赁制, 明确国家与土地使用者各自的权利和义务。4赵源、余必龙、李平提出了比较具体的设想是:改土地的集体所有制为国家所有, 各级政府代表国家对土地实行直接占有, 对一切土地实行有偿使用。各级地方政府承担士地登记、土地承租登记、土地流动登记以及地租征收等职能, 并履行区域土地整治、土地投资、土地防护等组织职能。土地承租给农民共同经营或雇工经营, 租赁主体可以是个人、农户、联合体。农民凭借其经营能力提出承租申请 (包括承租期限、承租面积等) , 在得到地方政府许可后进行有限承租经营, 并履行与土地整治相关的经济义务。国家和地方政府征收地租, 求得土地所有权在经济上的实现。绝对地租返回土地, 作为国土开发和国土整治资金;级差地租I作为调节各地区经济发展平衡的经济杠杆。5文迪波进一步提出:实行土地国有制, 根据两权分离的原则, 把土地分片租给农民耕作, 以收取地租, 并有意识地造成一定的规模经营, 使土地向种田能手集中, 在某些场合, 还可以转让土地的占有权, 出卖某些土地的占有期限, 以推动私人经济的发展和外资投入的增加。6 三是土地国有, 私人经营。土地私营是一个经济概念, 它包括单一农户经营、若干农户联合经营以及家族经营, 也可以是具有一定规模的农业企业的组织形式, 如单一农户的家庭农场、私人合股组成的土地合作社、农业公司或农业联合体和联合公司。在这种模式下, 国家土地所有权的经济实现形式是地租、地税, 它的主要体现是:农民不能将土地作为私人财产任意支配, 如不能将土地闲置不用, 不能将土地出租、出卖、赠送给外国人, 不得妨碍国家对土地的统一规划和改造治理、农民依法接受国家对土地经营者所进行的资格考查。7 四是土地国有, 承包经营。汪三贵主张, 农地国有化后, 国家可继续维持农村现有农用地的承包关系, 对收回的土地招标承包, 扩大经营规模。对愿意承包国有农用土地的农户或农民, 国家应无偿或以极低的地租提供土地, 同时鼓励有条件的地区和农户扩大土地经营规模。为保证农用地的合理使用和农产品的供应, 国家与承包户签订农产品销售合同, 对在正常情况下不能完成合同或无力经营国有土地的农户, 国家可收回土地, 转包给善于经营的农户。8 二、 土地承包经营权的组织保障 农地集体所有制理论在目前比较流行, 其要点是:保持农地集体所有制不变, 适当延长土地承包期, 或采取土地使用权入股、抵押、租赁、拍卖等措施来稳定和完善现行的农地制度。具体说来, 有以下一些创新模式。 一是土地集体所有, 农民永佃。白志全主张:应坚持土地集体所有、农民永业、允许转让、长期不变为核心的农村土地使用制度。9这是一种微观农地制度创新, 对于把现行的家庭联产承包责任制及其长期不变的政策规范化、法律化和制度化十分必要。10 二是土地集体所有, 以租赁为核心的三田制。具体操作步骤是:先将土地集中于集体, 再按人口分配口粮田, 集体按比例留机动田, 余下的为商品田, 一般按4∶2∶4的比例。口粮田不出租, 允许有条件的农户投资入股或与企业联营, 抵押承包, 押金按一定比例先收, 由集体代保管。如果农户把土地转让出去, 押金由转进者交纳, 押金退回原农户。