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农村集体经济组织的法律地位和作用 农村集体制度是我国公共服务经济的重要组成部分。农村土地等集体资产的所有权是中国农村集体制度的具体形式。然而,实践中农村集体所有制的主体——农村集体经济组织却无名无实,既没有具体的名称和形式,也不能参与市场经济活动。农村土地等集体资产确权与管理、集体经济发展、农民集体权益保障、农村基层治理等重要方面都由此而受到羁绊。因此,明确农村集体经济组织的相关问题,制定《农村集体经济组织法》应该是顺应当前客观需要的一项适时举措。 一、 农村集体经济组织对集体土地的权利 目前,法律上明确了农村集体经济组织的法律地位,赋予了农村集体经济组织行使集体所有权的权利。《宪法》明确了农村集体经济组织的经营体制和法律地位,并赋予了农村集体经济组织独立从事经济活动的权利1;《物权法》赋予了农村集体经济组织对集体资产行使所有权的权利2;《土地管理法》明确了集体所有制是土地公有制的两种形式之一,并赋予了集体经济组织经营和管理集体土地的权利3;《土地承包法》赋予了农村集体经济组织发包集体土地的权利4;《农业法》赋予了农村集体经济组织管理集体资产的权利和为成员提供服务的义务5。 可见,法律赋予了农村集体经济组织对于农民集体所有的土地等资产和资源行使财产权的权利等,包括经营管理和发包集体土地的权利等。 然而,令人不解的是,到目前为止,我国并没有在任何一部法律法规和政策文件中对什么是农村集体经济组织给出定义和解释,好像这个基本的经济单元无需说明、已经很清楚了6。实则不然!最关键的问题是农村集体经济组织没有具体形式和市场主体地位。 (一) 农村集体经济组织的设置和职能 农村集体经济组织的具体形式是什么?这个问题一直没有明确。目前,农村中党、政、专业合作组织的具体形式都是非常明确的。党组织的具体形式是党支部,政治组织也即村民自治组织的具体形式是村民委员会,相应法律有《村民委员会组织法》,农民专业性合作经济组织的具体形式是农民专业合作社,相应法律有《农民专业合作社法》。但唯独农村集体经济组织的具体形式是什么却一直在法律和政策上没有给予明确。1984年中央1号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》是对此问题最权威的表述,文件指出“政社分设以后,农村经济组织应根据生产发展的需要,在群众自愿的基础上设置,形式与规模可以多种多样,不要自上而下强制推行某一种模式。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制,一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织7。这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村(大队或联队)为范围设置,也可以以生产队为单位设置;可以同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子。”这一规定提出了农村集体经济组织的具体形式可以叫“农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称”,但其中自相矛盾的是在“政社分设”体制提法下,农村集体经济组织“可以同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子。” 在实践中,村民委员会则往往代行了集体经济组织的权利和职能,但村民委员会是村民自治组织,并不同于农村集体经济组织8。《村民委员会组织法》规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,并且明确“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这其中实际上也隐含了村民委员会与集体经济组织并不是一回事。但由于实在是不明确农村集体经济组织是什么,在现实中农村集体经济组织也没有具体的实体,几部法律又不得不赋予了村民委员会可以代行集体经济组织职能的权利。《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》中,行使集体土地等资产所有权的权利被赋予的对象都是“农村集体经济组织或村民委员会(或村民小组)”,同样在《村民委员会组织法》中也规定“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。这几部重要法律不得已而“将就”的规定在实践中混同了农村集体经济组织与村民自治组织的性质不同、权利不同、职能不同,客观上造成了农村政经不分的状态。农村集体经济组织的具体形式是什么在没有搞清楚的状态下也就“将就”了几十年。现实中,农村集体经济组织也就一直“将就”由村民委员会代表,农村集体经济组织的权利也就一直由村民委员会代行。然而,毕竟二者性质不同,政治主体和经济主体不能混为一谈。农村集体经济组织的经济活动就很难由村民委员会胜任,而且农村集体经济组织的成员与村民委员会的村民界定不一致,组织的执行机构也不能等同于村委会。 (二) 农村集体经济组织没有市场“身份证” 农村集体经济组织的市场地位是什么?这个问题比较抽象。具体要从法人地位说起。法人是一种享有民事主体资格的组织,《民法通则》规