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我国公共危机的类型与成因分析 中国的公共危机管理可以分为两个阶段：2003年与“非营利”之前的阶段。现阶段的治理理念以灾害和救灾救灾为基础，特别是自然灾害和人为灾害，强调灾害的自然属性和救灾救灾的技术层面。抗击“非典”至今是一个阶段,这一阶段治理理念的基础是危机与危机治理,转而关注社会领域的合法性危机,更加强调危机的社会属性与危机治理的政治层面。其间最为重要的转变就是危机及其治理开始具有明显的符号意义,带来了一系列的制度变革,主要包括:推行行政问责制;建立应急预案体系;颁布并实施《突发事件应对法》。这些制度变革各有侧重,对提升我国的公共危机治理能力发挥了重要作用。例如,应急预案不仅可直接应用于突发事件的应对与处置,也是推动应急体系建设的重要载体,还在《突发事件应对法》正式颁布之前起到了一定的替代作用;《突发事件应对法》的意义更是不言而喻,它确保了政府在面对突发事件时也能依法行政,是依法治国的重要体现。然而,行政问责制在促进公共危机治理上的效果与作用机理更为独特:问责制是透视中国公共危机治理的特异性指标,比其他制度指标有着更好的代表性。基于此,本文旨在探讨问责制与公共危机治理的关系,从而为推进公共危机治理提供有价值的政策建议。 公共危机通常被人们用来指代某种负面、紧张的现象,并常与灾害、突发事件等字眼联系在一起,甚至被不加区分地使用。因此,要明确界定公共危机的本质属性,首先要区分公共危机、灾害与突发事件这三个概念。三者之中,灾害所指代的对象最为明确,它包括自然灾害和人为事故,前者如地震、台风,后者如爆炸、矿难。灾害本身并不是危机,因为“灾害的承受者是个人,而危机的承受者则是从私人团体到政府部门在内的组织”。(1)但是对灾害的不当处理可能引发危机,例如2009年“莫拉克”台风中救灾不力的马英九政府和2005年美国“卡特里娜”飓风中的布什政府,它们均遭受了民众普遍的质疑与指责,使得政府本身面临危机。反之,如果救灾措施得力,灾害并不一定引发危机,甚至可能会为组织赢得信任,例如“5.12”汶川大地震抗震救灾的胜利为中国政府赢得了巨大的声誉。突发事件指的则是突发公共事件,是对灾害的扩展和抽象,除了传统的自然灾害和人为事故外,还包括公共卫生事件和社会安全事件,如新型传染病和恐怖主义袭击等。因此,突发事件和公共危机的关系基本上等同于灾害和公共危机的关系,即突发事件本身不是危机,但对突发事件的不当响应则可能引发危机。公共危机通常意味着对既存秩序的破坏,这必然会挑战到既存秩序的维护者——政府。更为重要的是,个体安全是个体最为基本的需求之一,尤其是在人类遭遇战争、疾病、和灾难等特殊情况下,安全的需求将占据支配地位。(1)因而,建立在个体安全之上的公共安全无疑是整个社会最为基本需求之一。公共危机使个体安全、公共安全均遭受严重威胁,确保个体安全、公共安全便成为政府的首要职责。 一、 政府应对危机的变动性 从来源上看,我国政府所面临的公共危机主要包括三类:一是“诱发型”危机,是指政府在突发事件的处理中行政不作为或行政失当,从而诱发公众对政府的质疑,如2003年的“非典”和“重庆开县井喷”、2005年的“九江—瑞昌地震”、2008年的南方冻雨雪灾等;二是“原发型”危机,是指政府行政不作为或行政失当导致突发事件,政府成为危机的一部分,如2005年的“安徽池州事件”、2008年的“贵州瓮安事件”和“云南孟连事件”、2009年的“陕西凤翔血铅事件”等;三是“关联型”危机,是指政府并无直接导致危机的行为,但政府官员言行失当引发公众的质疑和联想,也可以使政府面临危机,如“官员抽天价烟”等。 从当前及发展的趋势来看,“诱发型”危机有所减少,“原发型”危机居高不下,“关联型”危机快速上升。“诱发型”危机曾是我国公共危机的主体,但在2003年遭遇“非典”之后,我国政府大力推行以“一案三制”为核心的应急管理体系,并通过应急预案和《突发事件应对法》,对突发事件应急管理中的行政行为进行规范,大大减少了因突发事件造成的政府危机。除少数地方政府及其部门外,中央政府和大部分地方政府及部门在突发事件应对领域已积累了一定的经验,能够做到依法应急、信息公开,从而明显降低了“诱发型”危机发生的频率。“原发型”危机,多涉及政府的执政理念、行政方式和权力结构,在这些方面没有得到有效改善之前,这类危机只会有增无减。“关联型”危机近年来借助于互联网的力量快速上升,“躲猫猫”、“欺实马”等网络语言的形成,便是写照。值得注意的是,这类在互联网上所形成的舆论危机和实体危机一样损害着政府的形象,甚至比后者的传播范围更广,危害程度更甚。 对于“诱发型”危机而言,突发事件往往是最大的政治,它涉及政府所应提供的最基本的公共服务——公共安全。丹尼尔·贝尔(DanielBell)早就说过,在现代性的背景下,“任何政