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效率与理性韦伯官僚制理论的批评及其批判 在官僚理论研究中，韦伯斯特官僚的概念是一个不可跨越的纪念碑。对韦伯斯特官僚制度理论的批判和修正已成为官僚制度理论发展的基础。然而,批判主要以观察而来的经验事实为依据,以“效率”代替韦伯理性官僚制分析中“理性”这个中心概念,批判的焦点一般集中在官僚制的效率问题上,并认定由于官僚制的低(无)效率和僵化而不适应急剧变化的当代社会,最终会被非官僚制的组织形式所取代。对流行的批判需要探讨的是,以经验事实为根据来批判韦伯理想类型的官僚制组织理论是否合适本文认为,韦伯理性官僚制概念的意义不在于提供对现象的细节描述,而在于它是一个有益的分析工具。 一、 行政学理论的范式转移 作为传统公共行政学理论基础之一的官僚制理论,从其确立之日起就受到持续的批评①,批评者认为韦伯所建构的官僚制理论经不起经验观察结果的检验,这种批判在不同程度上形成了当代西方国家新一轮行政改革中打破和抛弃官僚制的改革口号。并且,建基于官僚制理论之上,以官僚制组织形式的政府为主体的公共服务生产模式也正成为当代行政改革的对象,非官僚制化的、多元化的公共服务生产方式正在出现,“新公共管理”或“治道”(governance)被视为取代传统行政模式的新型模式;与此相呼应,一部分学者开始提出行政学理论即将或正在发生范式转移。尤其是当代西方国家新一轮行政改革,基本以公共选择理论和新公共管理理论为指导,从一个侧面说明了传统公共行政学理论在为解决行政困境提供有效方法上,似乎是走到了尽头,官僚制由于其低(无)效率和僵化而日益被认为将是时代的弃儿。 在这种现实面前,官僚制是否注定会被时代完全抛弃官僚制真的已不再适应当代社会经济发展的要求吗韦伯的官僚制概念是否真的如其批评者所言要退出现实的和分析的世界韦伯的官僚制概念作为分析工具没有任何价值了吗要回答这些问题,必须重新审视韦伯官僚制概念的内涵、重新审视批评者的批判。 二、 韦伯的法理型支配思想的基本内涵 研究官僚制的文献可谓汗牛充栋,并至今仍在不断增加,尤其是人们从组织理论、公共行政与市场模式的比较、公共选择理论、政府改革运动等角度对官僚制加以研究时,就更为如此。然而,几乎所有这方面的研究都不可避免地要从韦伯关于官僚制的论述出发,或批判、或继承、或维护、或补充韦伯已有的研究。可以说,韦伯在官僚制研究领域中的影响是任何官僚制研究者都不得不面对的。 韦伯之前,19世纪主要把官僚制看成一种与君主制、贵族制和民主制相对立的政府形式,这种政府形式的权力不是掌握在一个特定的社会阶层手中,也不是掌握在一般公众手中,而是掌握在官员手中。使用官僚制这一最初意义的众多思想家都将官僚制意指为一种过分由官员控制的、并趋向于损害公民普遍自由的政体形式,这一点几乎构成了19世纪末和20世纪初对官僚制采取批判和贬损的一个源头。 19世纪官僚制这一术语充满了贬义,人们站在各自的立场纷纷借批判官僚制以发泄怨恨,而真正从学术上系统地分析“官僚制”并将之完善为一个社会学分析概念的是韦伯。 韦伯对官僚制的论述是作为其中心工作的组成部分而展开的。韦伯关注的中心是为什么只在西欧产生了理性的资本主义形态。韦伯认为,西方历史上存续不断的“理性主义”提供了一种内在动力——理性化,它扩张到社会的经济、政治、法律及日常生活方式等各个层面,其结果是推动了传统社会向现代社会的变迁。“理性化”表现在政治领域是可预期的行政管理即理性的官僚制。正是在“理性化”这一历史背景下,韦伯提出了“理性官僚制”概念。 韦伯对官僚制的研究主要集中在对“理性官僚制”的论述上,同样,批评者的辩论焦点也集中于此。这种集中为我们对韦伯及其批评者的比较提供了基础。 韦伯几乎从未对官僚制作过精确的定义,但他明确指出,“官僚制是法理型支配(统治)的最纯粹方式。”因此,了解韦伯的官僚制概念必须先从法理型支配入手。法理型支配的基础是一套内部逻辑一致的法律规则以及得到法律授权的行政管理人员所发布的命令,这些法律规范由组织成员全体经由协议或强制的手段来建立,并且一般而言,由人们有意加以创立;法律规范要求人们以组织成员的身份服从法律,因此,人们服从的并非是某一个人,而是服从一个非人格性的无私秩序;组织内行政管理人员在处理组织成员理性地追求其利益等事务中,要遵循根据法律规范而设的行政程序并且必须遵循这些一般化的基本原则。 在以上相关联的信念基础上,韦伯指出法理型支配有如下基本特点: 1. 官员的任务是一种连续的、受规则约束的行为;2. 官员有明确划定的权限,包括特定的义务、权力及强制手段的使用等正式条文说明;3. 职位按照“层级制”的原则加以组织,明确规定层级之间控制和申诉的权利;4. 通过技术性的或法律性的规则来控制职位行为,但必须要由经过专业训练的人员来实施和运用这些规则;5. 官员与管理工具的所有权相分离