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农用地分等在土地利用总体规划中的应用 土地使用总体规划作为政府控制土地资源配置的重要手段，是国家加强土地管理、促进土地资源合理使用的基础和保证。经过1987—1997年两轮土地利用总体规划的实践,中国土地利用规划工作取得了明显成效。由总体规划、专项规划和详细规划组成的中国土地利用规划体系框架基本形成,有效地保障了土地用途管制制度的落实和土地政策参与宏观调控的实施,确立了土地规划在土地管理领域的基础和龙头地位。目前,第三轮全国土地利用总体规划修编工作已在包括上海、浙江2省市在内的全国14个地(市)、12个县开始调研和试点,此项工作已经进入实质性操作阶段。 现行土地利用规划体系和内容还存在明显问题,加之实际中的某些原因,土地利用总体规划的实施效果仍有不尽人如意之处即注重对用地数量特别是增量安排,而对用地质量、空间布局和存量土地调整挖潜等重视不够;不少规划与当地实际结合不紧,缺乏特色等等。这在很大程度上是源于目前土地利用总体规划缺乏土地质量方面的基础数据做支撑。土地利用总体规划所依据的基础资料来源不一致,有的是详查数据,有的是卫星航片数据,导致了数据准确度的降低。同时,各部门所提供的统计数据之间存在较大的差距,可靠性参差不齐,总体规划数据的准确性无法得到保证。与此同时,土地质量数据的缺乏更无法为土地利用方向调整,控制土地开发程度提供有效的数据基础,严重制约了土地利用分区的科学规划。 1 我国本区农田分等的发展现状 农用地分等是国土资源部主持下的新一轮国土资源大调查中农用地分等定级与估价项目的一项重要工作,是国土资源管理部门依法履行职责的一项基础性、战略性工作。是贯彻落实温家宝总理关于“发达国家管理保护土地资源,已经跨过了数量管护、质量管护两个阶段正向生态环境管护的更高层次发展而中国耕地数量管护还处在初级阶段”的重要指示、国务院28号文件有关要求的重要技术支撑。 农用地分等在制定统一技术规范的基础上,分省部署实施,以摸清全国农用地的质量状况、利用水平及其空间分布。在技术路线上,充分利用现有成果,辅以必要的外业调查,按“国家控制、省级指导、县为单位”开展,基础图件、面积数据与土地详查及变更调查相衔接;自然质量评价以土壤普查、农业区划等成果为依据;评价对象与土地利用总体规划相协调;工作步骤与数字国土工程相配套。在成果应用上,以土地生产力核算、制定和调整土地利用规划、保护基本农田、农用地开发整理设计、耕地占补平衡等提供依据为目标。 自1999年部署实施以来,已分年度部署了25个省(市、区)开展工作,2006年将部署天津、上海、云南、青海、宁夏、西藏6个省(自治区、直辖市)的农用地分等工作。至此,全国31个省(自治区、直辖市)全部完成以省为单位的农用地分等定级估价工作部署。到目前为止,江苏、广西、河南、山西、河北、湖北、福建、安徽、新疆、湖南、海南、四川、浙江13个省(区)的省级分等成果已经通过验收,内蒙古、黑龙江、省(区)的省级成果进行了预检。1 200多个县、100多个市、15个省的农用地分等图、库等成果已经形成。各省(自治区、直辖市)安排的县级农用地定级与估价试点工作也正进展顺利,初步形成了中国农用地的等、级、价体系。 农用地分等,其评价的对象为行政区内可用于农耕用途的林地、草地、农田水利用地、养殖水面和宜农未耕地,但不包括自然保护区和土地利用规划中的永久性林地、永久性牧草地和永久性水域。它是在全国统一的标准耕作制度下,以指定作物的光温生产潜力为基础,依据分等单元的自然条件来计算作物的理论产量评定土地自然质量;在土地自然质量的基础上,根据土地利用状况、投入产出水平逐级订正,评定出农用地的利用、综合等(技术路线见图1),形成了五个层次的成果。 第一,光温生产潜力(α),是指在当地光、热资源条件下,所能达到的最高产量。以县为单位,按标准耕作制度,分作物测算。这是全国农用地分等的计算基础,“土地质量背景值曲面”或“土地质量下垫面”。 第二,作物的理论生产量(r),它是作物光温生产潜力,经该作物所在的分等单元的土地自然质量条件修订后的成果,它突显因不同土壤条件造成的土地差异,以反映气候和土壤条件叠加后的土地评价结果,是该作物的土地适宜性评价成果。 第三,自然质量等(R),是分等单元的潜在生产能力。它是以光温生产潜力为基础,用分等单元的土地条件,包括土壤等自然条件以及灌溉、排水等水利设施等,加以修正,并使用产量比系数进行折算而得到的,是一个理论的(本底的)标准粮总量。 第四,利用等(Y),是分等单元的实际生产能力。它以自然质量等为基础,用分等单元所在的土地利用分区的平均利用水平进行修正而得到的,是一个实际的(反映平均利用水平条件的)标准粮总量。 第五,综合等(G),是反映分等单元,在其所在的土地投入产出分区,平均土地投入产出水平下的土地质量指数