上海市浦东新区二次创业的机遇.docxVIP

上海市浦东新区二次创业的机遇 20多年来的建设和发展，浦东迅速成为中国改革开放和经济发展的龙头，发展成就值得赞扬。然而当长三角地区逐步进入工业化后期发展阶段,当上海市提出创新驱动、转型发展的思路时,对浦东发展的实际诉求已经发生质的改变。2009年4月国务院正式批准原浦东、南汇两区合并,为浦东的空间拓展和重构提供了更广阔的空间,也对浦东今后的转型发展提出了更高的要求。 1 形势与展望 1.1 形势：现有路径最终，发展和转型是必要的 1.1.1 发展中的辐射作用减弱 浦东开发开放的强大产业溢出效应,带动了昆山、太仓等周边一批中小城市的工业化发展。然而,随着信息技术的发展、生产力布局模式的变化,浦东作用和浦东模式已经不是长三角城市发展的唯一选项。浦东在原有路径上的辐射作用已经逐步减弱,甚至被替代。 浦东同时也面临国内其他开发区的赶超。2010年,天津滨海新区完成生产总值5030亿元(浦东为4500亿元),同比增长25.1%(浦东为10.5%)。重庆两江新区、舟山群岛开发区等新成立的国家级开发区,以及深港现代服务业合作区、横琴岛开发区等新兴开发区也正蓄势待发,浦东新区的龙头位置不再唯一。 此外,由于各项成本的提高,新区对于制造业的吸引力逐步减小,不少大型企业将制造环节逐渐外移,致使浦东“损失”不少动力。如果不能在发展转型上做好文章,浦东将失去保持近20年的传统优势。 1.1.2 关于20年南汇土地上的点带面 与南汇合并前,新区已建成用地和已批未建用地相加已超过土地利用规划的建设指标。将南汇并入浦东,土地瓶颈的缓解是暂时的,如果复制过去的模式和经验,在南汇的土地上再造一个浦东,无疑是巨大的失败。 以点带面是浦东20年发展的基本模式,但其政策受惠因素较大,从历史角度看,这种成功是较难复制的。浦东开发的第三个10年必须认真思考:如何用可推广、可持续的思路,将浦东带入发展的新阶段,使之成为健康、和谐,具有可复制成功经验的现代化城区。 1.2 上海城市发展规划:从“联系”到“融合” 1992年编制的浦东新区总体规划,是响应国家战略召唤、实现快速原始积累、达到有力起飞目的的规划(图1)。规划体现了浦东对历史机遇的响应,为浦东发展起步明确了抓手,是一次服务产业发展的规划,也是明确浦东如何进行“原始积累”的重要决策(图2)。 1999年编制的上海市城市总体规划(图3),明确提高新区的集中城市化地区及其规划人口的规模,也进一步明确陆家嘴等5个国家级开发区的定位,体现了决策层在浦东经历发展初期阶段后的再思考,是一次城市与产业均衡考虑的规划。浦东借此由开发区向城市地区转变,也是浦东浦西从“联系”到“融合”的发展理念的转变。 2004年编制的浦东新区综合发展规划,是在生产要素由点状向均衡布局转变、土地资源逐渐用尽等背景下,国家在浦东设立综合配套改革试验区的一次转型尝试,体现了浦东发展的重心由建设向管理转变的特征。 1.3 人口集中,城市功能欠缺 从现状用地结构看(图4),工业仓储用地占比最高,公共服务设施用地比例偏低。居住用地分布不均,中心城区人口过度集中,外围新城、 新市镇对中心城区人口的疏解作用尚未发挥。 从城镇体系看,中心城、开发区不断加载,新城、新市镇由于产城融合度不高,与中心城交通联系不便,发展速度缓慢。 从空间结构看,公共活动中心体系不完善,城市功能欠缺。各级公共活动中心发展定位不明,缺乏城市功能支撑,造成新生产业培育和人口导入的缓慢。 2 扩展和重建 2.1 “鸟”换“北”—两区行政合并:空间拓展的新机遇 2009年3月,国务院发文推进上海建设国际金融中心和航运中心。然而两区合并前,“两个中心”功能的物质载体间仍存在行政壁垒,“两个中心”的协调发展和功能互动因此受到了很强的制约。 产业发展方面,“十一五”期间,“退二进三,腾笼换鸟”已经成为新区一致认定的发展路径。然而有“进三”的动力,未必有“退二”的决心;有“鸟”换,未必有“笼”腾。归根结底,还是用地紧缺的问题。制造业转移对地方来说要损失财政收入,对企业来说也找不到适合的目的地。以金桥开发区为例,企业开始向研发、商务、管理等高端功能提升,然而原有的制造功能却很难转移出去(一方面是地方政府的挽留态度,一方面是浦东配套较完善),造成服务功能拓展面临空间瓶颈。 两区合并后,原南汇的空间优势显现,加之新区通过生产力管理体系优化,将原南汇的主要产业区纳入浦东的国家级开发区管理范围,使大型企业在新浦东“北部服务、南部生产、统一管理”的模式下有了实施的可能,免除了企业的后顾之忧,也为原浦东和原南汇地区的分工协作拓展了平台。 2.2 空间优化重构 浦东、南汇合并的关键意义并不在于提供翻倍的土地,而是借助用地空间的拓展,缓解目前面临的紧迫问题,助力新浦东的空间优化和重构,为“两个中心”功能的形成与浦东核心竞争