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鹤城区基本农田保护规划研究 土地是人类生存和发展的主要资源。该土地对人类的生存和发展起着重要作用。特别是耕地，是解决粮食生产问题的基础。随着鹤城区的经济飞速发展、工业化和城镇化进程加快、耕地利用非农化加剧, 造成了粮食供给与需求的矛盾, 如不采取有力的措施, 将影响到区域的粮食安全和社会稳定。因此, 科学合理地划定基本农田保护区, 做好耕地和基本农田的保护研究, 合理确定基本农田的面积, 对保护耕地、稳定农业生产, 促进区域社会的稳定、经济的可持续发展具有重要的战略意义。 (一) 在上一轮规划实施过程中，鹤城区耕地和基本耕地的保护 1. 开发整理工作得理,缓解了护 鹤城区是怀化市的重要组成部分, 规划实施的这9年是鹤城区经济持续高速发展时期, 建设占用耕地和耕地保护的矛盾较大, 但由于国土部门的开发整理工作得力, 极大的缓解了这方面的矛盾。根据统计资料, 到2005年末, 鹤城区耕地面积为12307.81公顷, 9年间耕地面积变化不大, 减少273.58公顷, 增加288.22公顷, 净增14.64公顷;2005年耕地面积比2010年保有量多1177.01公顷。 2. 耕地强度规划 按照上轮规划耕地保护方案, 减少耕地控制在115.40公顷, 年均减少8.24公顷。由于我区新增耕地的措施得力, 规划实施9年, 全区耕地净增14.64公顷, 年均净增耕地1.63公顷, 基本实现耕地的动态平衡。在耕地减少的273.58公顷中, 建设占用耕地237.44公顷, 农业结构调整减少耕地10.94公顷 (按以前的统计口径) , 生态退耕减少耕地22.45公顷, 灾毁减少耕地2.75公顷。详见图1。 3. 耕地结构及占补平衡的实现途径 1997~2005规划实施九年间, 鹤城区土地开发整理补充耕地288.22公顷, 超过上轮规划所确定补充耕地276.60公顷目标的11.62公顷。在补充耕地结构中, 土地整理为46.89公顷, 占耕地补充总量的16.27%, 土地开发为241.33公顷, 占总量的83.73%。 规划实施9年, 建设占用耕地273.58公顷, 补充耕地288.22公顷, 实现了耕地占补平衡。详见图2。 4. 鄂国际合作时期鄂城区基本农田保护现状 上轮规划确定基本农田保护面积为8693.00公顷, 保护率为80.2%。规划实施过程中, 鹤城区的基本农田保护面积基本保持不变。因国家、省、市重点建设项目的实施, 占用了鹤城区部分基本农田, 鹤城区依法对各乡镇基本农田布局进行了调整。2005年末实有基本农田8702.63公顷, 占耕地面积的70.71%, 符合规划要求。详见表1 (二) 现阶段，对耕地基本保护和耕地保护存在的问题的分析 1. 鄂芦河鄂城区基本农田保护现状 上轮规划确定基本农田保护面积为8693.00公顷, 保护率为80.2%。规划实施过程中, 鹤城区的基本农田保护面积基本保持不变。因国家、省、市重点建设项目的实施, 占用了鹤城区部分基本农田, 鹤城区依法对各乡镇基本农田布局进行了调整。2005年末实有基本农田8702.63公顷, 占耕地面积的70.71%, 符合规划要求。 2. 上轮规划实施影响农田质量保护 (1) 规划调整过于频繁, 影响耕地保护的严肃性。在规划实施过程中, 由于建设用地选址要求与规划所圈定的建设用地范围不相符的矛盾比较突出, 为了满足建设用地需求, 规划被频繁修改。2001~2005年, 全区就因建设项目用地修改规划25次, 涉及用地面积83.89公顷。规划的调整, 虽然满足了建设项目用地需求, 但规划方案的过于频繁调整, 导致了耕地保护和基本农田保护区范围的频繁变化, 不仅不利于基本农田建设, 而且影响耕地保护的严肃性。 (2) 保护耕地重数量不重质量, 耕地总体生产能力下降。上轮规划实施以来, 尽管耕地总量上没有变化, 但是, 耕地的生产能力呈现下滑的趋势, 2005年, 农村住户人均购买化肥103.4公斤, 比1998年上涨了40%以上, 说明全区的部分农田质量退化。耕地的质量保护一直是耕地保护中的一个软肋, 上轮规划实施过程中, 只重视耕地数量的动态平衡, 忽略了耕地质量保护的重要性, 规划期间建设用地占用的耕地大多位于城乡接合部, 属于质量较高的耕地, 而补充的耕地的质量大多数有待提高, 导致耕地总体质量下降, 提高耕地质量的目标未能如期实现。 (3) 耕地抛荒现象严重, 土地产能尚未充分发挥。2005年, 鹤城区农村人口为10.82万人, 农业人口人均耕地为0.113公顷, 生产规模严重偏小, 效率低下。另一方面, 由于外出打工和农村二、三产业的发展, 农业收入占农民收入比例不断缩小, 2004年农业总产值占农村社会总产值的32.80%, 比1998年下降了18.70%。这两方面因素造