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我国基本公共文化服务的地区差异研究 一、 完善公共文化服务体系 公共文化服务是政府公共服务的重要组成部分，是政府服务的重要职能。近年来,实现基本公共文化服务均等化已被纳入中央和地方政府的政策议程。中共十七届六中全会通过的《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》指出,“要以公共财政为支撑,以公益性文化单位为骨干,以全体人民为服务对象,……完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系,努力实现基本公共文化服务均等化,制定公共文化服务指标体系和绩效考核办法”。公共文化服务均等化的实现及其定量评估是当前我国政府管理与公共服务领域的前沿热点问题,对其开展深入研究具有重要意义。 二、 基本公共文化服务均等化研究 要推动我国基本公共文化服务均等化发展,必须对基本公共文化服务均等化的现状进行科学的定量评估,但目前学术界对基本公共文化服务均等化的研究却大多采用定性研究的方法。边继云(2009)等学者研究了公共文化服务均等化的内涵,认为公共文化服务均等化是指基于公平原则,在尊重文化自由选择权的基础上,向各类居民提供大体相同的公共文化服务。陈立旭(2011)论述了实现公共文化服务均等化的重要意义:实现公共文化服务均等化是以人为本、公正平等理念在公共文化领域的延伸和体现;是矫正市场向弱势群体提供公共文化服务“失灵”的有效手段;是转变政府职能、建设服务型政府的内在要求。杨永、朱春雷(2008)则从公共文化财政投入结构、公共文化服务的动力机制、公共文化体制等三个维度,分析影响公共文化服务均等化的因素。张桂琳(2009)认为,实现我国公共文化服务的均等化应该遵循社会正义原则、渐进推进原则、差异对待原则、公民选择原则和政府主导原则。曹爱军(2009)等学者则从制度变迁的角度探讨实现公共文化服务均等化的对策,认为政府应在统筹城乡发展和地域发展的基础上,采取多元方式提供公共文化服务,促进公共财政制度的健全,特别是使基层政府财权与事权相匹配,构建共生治理的公共文化发展机制,逐步实现公共文化服务的均等化。 尽管中共十七届六中全会明确要求“制定公共文化服务指标体系和绩效考核办法”,但在我国,对公共文化服务均等化的定量评估尚处于探索阶段。贾旭东(2009)对公共文化服务指数的思路、原理进行了初步分析。蒋建梅(2008)确立的公共文化服务绩效指标体系包括总体指标、供给指标、保障指标等三类。陈澍等从文化体制、文化事业发展、文化产业规模、文化市场体系培育、文化品牌建设等七个方面构建了文化强省(市)的评估指标群。毛少莹(2007)提出了构建公共文化服务绩效评估模式的一般思路,并设计了发展规模、政府投入、运作机制、社会参与、公众满意度等五个维度、34个分项的指标体系。 总体来看,现有研究对基本公共文化服务的内涵和外延并没有做出准确的界定,对公共文化服务指标体系和绩效考评的理论框架还没有形成明确的共识,所设计的某些评估指标科学性、实操性与可行性都不强;在基本公共文化服务均等化的定量测度方面,多数学者用人均财政收支的方差、标准差等较为简单粗糙的指标来衡量;在描述地区间基本公共文化服务不均等时,其反映的往往是省际间的不均等,对于东中西三大区域之间以及三大区域内部的不均等问题则研究不足。本文力图克服现有研究的局限,从明晰基本公共文化服务的内涵出发,利用官方统计数据构建并测算“基本公共文化服务发展指数”和“基本公共文化服务基尼系数”,并采用实证研究的方法对相关指标进行分解,客观呈现我国基本公共文化服务发展现状与地区间的不均等,为优化公共文化服务相关决策提供对策建议。 三、 建立和计算公共文化服务的体系 (一) 政府的基本职能是为公众提供基本公共文化服务 尽管基本公共文化服务及其均等化已经成为实务界和理论界共同关注的热点问题,但我国学术界尚未对基本公共文化服务及其均等化的内涵给出一个准确的界定。结合我国的社会背景和已有研究成果,我们从三个层面对基本公共文化服务的内涵进行解析:第一,参考公共产品的定义和分类,公共文化服务包括准公共文化服务和基本公共文化服务,前者如具有一定排他性或竞争性的文化产业,后者如公共图书馆、公共群艺馆等,是“纯度”最高的公共文化服务,它往往具有准入的非排他性、使用的非竞争性和较强的外溢性,因此向公众提供基本公共文化服务构成了政府必须履行的基本职责。第二,就基本公共文化服务的基础性作用来看,它扮演着类似于“基础货币”的角色,基本公共文化服务每增加一个单位会通过“乘数效应”带来公共文化服务总量成倍放大的效应。第三,从消费需求的角度看,基本公共文化服务满足的是人们对公共文化服务低层次、无差异的消费需求。 所谓基本公共文化服务均等化,是指一个国家或地区在现有的资源约束条件下,通过政府公共财政和公共政策的作用,让全体公民都能公平可及