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从多中心治理看业主自治的生成逻辑与困境 中国经济体制改革加快了城市化建设进程，培育了住房制度改革和房产权制的变化。计划经济时代或单位时代的居住区和生活方式，主要集中在建筑物所有权的基础上的新兴居住区。房屋产权的市场化、私有化和产权主体的多元化、现代住宅小区物业结构的复杂化、大量公共物业和配套设施的存在等具体因素, 使得现代业主必然自我组织起来民主管理小区公共事务, 或者由业主委员会与物业公司、开发商、政府相关部门、社区居委会等主体共同解决各种住宅小区问题。传统的“中心—边缘”型管理方式不再适应利益主体多元化、社会结构基础和公共事务均已发生重大变化的现代居住区域, 以基层政府和居委会为主导和重心的行政化管理, 逐渐演变为多元主体构成的现代小区治理结构, 在初步形成的制度规范下出现了一个个新型的治理中心。本文借助于多中心治理理论分析业主自治的理论与实践问题。 一、 以业主自治为基础的社区自治 根据治理理论、法律规定和事实情况, 可从广义上说明“业主自治”, 包括如下三层内涵: (1) 狭义上的业主自治概念, 是指业主在建筑物区分所有权基础上自我组织和自我管理, 包括成立业主自治组织、制定自治规范、民主决定公共事务、亲自管理公共物业事项等。 (2) 业主自治权中包含了物业管理委托权, 市场化的或者物业公司的物业管理从属于业主自治。《物权法》、《物业管理条例》等法律规范已明确了物业管理企业的管理物业权来源于业主 (大会) 的授权委托, 而这种授权委托也是业主行使自治权的重要表现。 (3) 业主自治在实践中通常运作为“业主自治体系”, 体现了业主事务上多元主体的合作治理, 尤其需要业主委员会与业主之外的其他相关主体共同合作。之所以如此, 是因为大多业主自治事项或业主问题, 与业主之外的相关主体的利益、义务、职责或者社区目标密不可分。例如, 在成立业主委员会这一极为重要的业主自治事项上, 一般地方性物业管理规范中规定:当物业管理区域具备业主委员会成立条件时, 房地产开发商应告知政府, 并提供业主清册、小区各种资料、首届业主大会经费甚至会场条件;而筹备组成员中除了业主代表外, 还有政府指导部门代表、居委会代表、开发商代表、物业公司代表等, 以便配合成立业主委员会。又如, 在物业公司的管理服务中, 只有通过业主委员会与物业公司双方合作, 才能有效解决小区物业管理问题和双方权益矛盾。再如, 在房地产开发商遗留的小区公共问题、开发商与业主权益之争事项、须开发商配合解决的其他业主事务上, 不仅需要业主委员会和开发商共同参与解决, 往往也需要物业公司的配合, 甚至需要政府相关部门和居委会介入其中解决矛盾, 在涉及政府与开发商的共同责任或者因法律制度的缺陷而遗留的问题上更是如此 (常见的如车位、会所、架空层等公共物业产权不明而引发的矛盾方面) 。因此, 业主自治体系是以业主自我组织和自我治理为基础、以业主自治事务或业主问题为联系纽带的多元主体合作治理的网络, 可包括在业主自治的广义内涵中。 社区自治目前主要有两种表现形式, 一是居民自治, 二是业主自治。前者以居民委员会的产生和运作为标志, 后者以业主委员会的产生和运作为标志。居民自治以居住地域 (社区) 为基础, 居民委员会的自治职责体现在整个社区范围内;而业主自治是以财产权 (建筑物区分所有权) 为基础, 业主委员会的自治职责体现在住宅小区内。居民自治是在传统单位制解体、各种事务沉落到社区这一情势下, 党政权力主导和推动构建的结果, 居民委员会的自治性质具有非真实性的一面, 具有行政化色彩, 依附于基层政府而运作;但业主自治不仅具有自发性的一面, 而且业主委员会在工作场所、经费来源、人事安排等方面都不依赖于政府, 因此, 业主委员会比居民委员会更具有真实的社会自治性, “业委会表明了城市基层自治的方向”。 二、 治理结构的多中心化 解释业主自治体现了多中心治理, 意义在于以多中心治理为视野, 运用多中心治理理论阐释业主自治现象和解决业主自治实践问题。多中心治理与“治理”的研究密不可分。当代意义上的治理思潮和实践首先兴起于西方国家, 其背景主要在于人类社会走向后工业社会过程中的以下三类事实:一是“政府失败”, 二是“市场失灵”, 三是随着公民社会的发展和“第三部门”在社会中的地位日益重要, 人们寻到了治理思想的源泉。第三部门实际上代表着政府与市场之外的组织化社会性力量, 说明了在变迁的社会结构下, 多元化利益群体能够以参与或合作的方式, 以独立组织形式或合作网络形式, 处理公共事务、解决公共问题、生产和享受更优的公共物品, 扩展治理的公共性, 为管理公共事务提出了不同于官僚行政的理论逻辑。这种思想直接或间接地表明当代社会治理结构的转型———多中心化, 以及治理的方式、目标和价值与传统单中心治理结构的