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掌舵与划桨政府只掌舵不划桨吗 自上世纪末以来，国际改革政府出现了趋势。一些中国行政科学家在《美国戴维奥斯本和特德盖布勒著作》一书中提出了政府的“控制主义”。换句话说，“有影响力的政府不需要用棍子来驱动”。“更多的市政府……力量更大的政府”的观点是非常有趣的。然而，我们对政府的“控制理论”和中国科学家的“控制”一词表示不满。 一、 政府“掌模式”主要是一个政府 首先，美国戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出的“掌舵论”是以政府“起催化作用”为前提的，这就值得商榷。政府不是“催化剂”。我国早在唐代天宝二年，即公元7 4 3年，就把“政府”一词解释为“政事堂”，后泛指为施政办事的国家政权机关，沿用至今。可见，汉语对“政府”的解释比作者引用希腊文解释为“操舵”更加明确，更贴近现代含义。古往今来，政府是国家机器的重要组成部分，是国家管理内在而不是外在的力量，是社会管理和公共服务的主体，根据宪法和法律，运用和实施国家行政权力，对政治、经济、文化和社会进行公共管理。它主要不是起催化作用，而是起领导、管理、决策、服务的作用。正因如此，他才能“掌舵”（决策、指导）。如果政府仅仅起催化作用，不能起决定性的导向作用，不仅不能“掌舵”，就是“划桨”（执行、服务）也难。反之，按照作者“起催化作用的政府”的理念，为何只是“掌舵”，而不是“划桨”呢？“划桨”也可以依靠催化作用加快速度，划得更好。此外，按照逻辑顺序，政府职能决定政府作用，而不是政府作用决定政府职能，作者以政府催化作用决定其掌舵职能，这就颠倒了因果关系。 其次，政府“掌舵论”虽有助于纠正政府越位的问题，但不能从一个极端走向另一个极端。作者按照“掌舵论”推理，说有效的政府只是一个能够“治理”、善于“治理”的政府，而不是“实干”、“执行”的政府，这未免偏颇。任何政府“掌舵”与“划桨”都是彼此相依，相辅相成，寓于一体，不可分割的。政府的效能是决策科学、执行有力的结果，二者缺一不可。如果政府只号召而不实干，只决策而不执行，还侈谈什么“治理”呢？ 再次，作者在书中强调“政府的职责是‘掌舵’而不是‘划桨’”的同时, 又说“企业化的政府开始转向一种政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制”，并引用管理学家德鲁克的话来证实其观点，“这样就可以使‘高层管理者集中精力进行决策和指导’。实际操作应由另外的员工来做，‘各有其使命和目标，各有其行动的范围和自主的权限’”。作者还说，“‘掌舵型’组织机构需要发现达到目标的最佳途径。‘划桨型’组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道”。可见，作者也承认在政府中仍存在“划桨型”的组织机构，这岂不自相矛盾吗？ 最后，政府“掌舵论”对处理政企关系来说是必要的，但作者是对整个社会而言的。他说“政府作为教育者、训练者、研究经费提供者、规则订立者、基础设施操作者的各种角色比3 0年前更加重要”，“让政府起催化剂的作用，牵线搭桥，重塑住房市场”或管理“社会戒毒和精神病治疗与戒酒”等等，这些不正是在强调政府既要有指导性的“掌舵”, 又要有服务性“划桨”吗？ 二、 政府、社会和国家职能 政府“掌舵论”源于E·S·萨瓦斯的早期著作，奥斯本和盖布勒发展了这一理论。十多年来，许多学者力图运用于重塑政府。但实践证明，政府“掌舵论”只是一种设想，不切实际，难以指导改革实践。 西方政府的职能是根据市场经济的需求逐步确定的，几经改革，不断完善，已成为一种长期稳定的制度，基本上能适应生产力与生产关系的发展。所以，时至今日，西方政府仍在履行“掌舵”与“划桨”的职能。国家公务员队伍分政务官与事务官，政务官负责决策立法；事务官从事行政管理和执行法规。美国宪法第二条第三款规定，总统“负责使法律切实执行”。联邦政府各部及其局乃至处级机构都在全国各地设置办事机构，就地处理各自职责范围内的具体工作。管理预算办公室负责保证经济政策、决策的实施；小企业管理局帮助小企业能够获得政府的一部分合同和贷款；社会保障局负责研究和解决美国的贫困和收入不稳定的问题，根据社会保障号记录每个公民的收入情况；田纳西河谷管理局负责本地区的开发，包括控制水位、航道、电力、森林和野生动物的保护，以及垃圾处理等等。其它国家也是如此，英国的教育和科学部负责英格兰的全部教育事务、威尔士的中等职业教育以及整个大不列颠的大学教育，对于初、中等和其他学校教师的补充、训练和年老退职，新学校和其他教育机构房屋的建筑，学校的卫生事务，对残疾儿童的特殊教育，以及学校膳食的供应。此外，还管理国家图书馆和博物馆。法国的农业部主要通过分配农业贷款和补助促进农业发展。日本人事部负责改善职员的工作条件，管理人事行政、级别、考试、任免、报酬、进修、身份保险、惩戒、处理申诉，确保人事公正和职员利益。凡此等等，不胜枚举。 上述事实证明，各国政府职能虽因时而变，但万变不离“掌舵