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政府掌舵论质疑 自上世纪末以来，国际改革政府开始朝着推动。1992年，由美国戴维奥斯本和特德盖布勒编辑的《政府改革》一书出版并由中国立即翻译。一些行政学者对书中提出的“起催化作用的政府:掌舵而不是划桨”, “多掌舵少划桨的政府……, 是力量更加大的政府”, “那些为航船掌舵的人对目的影响的力量远比那些划桨的人要大得多”等观点很感兴趣, 并针对我国政府管了许多不应该管的事, 积极探讨政府职能转变的路径和模型, 发表了许多有价值的见解。但作者觉得有的学者提出我国政府也要从“划桨”型政府转向“掌舵”型政府, 粗看有理, 细想有疵, 与国情、政府管理和社会发展的趋势相悖。 《改革政府》一书中提出十大原则, 其中首要原则就是“起催化作用的政府:掌舵而不是划桨”。慎思这一原则是难以成立的。 一、 政府“掌模式”主要是一种控制组织机构 首先, 这个原则的前提条件值得商榷, 政府的作用不是“催化剂”。我国早在唐代天宝二年, 即公远743年, 就把“政府”一词解释为“政事堂”, 后泛指为施政办事的国家政权机关, 沿用至今。可见, 汉语对“政府”的解释比希腊文解释为“操舵”更加明确, 更贴近现代含义。古往今来, 政府是国家机器的重要组成部分, 是国家管理内在而不是外在的力量, 是社会管理和公共服务的主体, 根据宪法和法律, 运用和实施国家行政权力, 对政治、经济、文化和社会进行管理, 执行公共管理的职能。它主要不是起催化作用, 而是起领导、管理、决策、服务的作用。正因如此, 她才能“掌舵”。如果政府仅仅起催化作用, 不能起决定性的导向作用, 不仅不能“掌舵”, 就是“划桨”也难。反之, 如按照作者“起催化作用的政府”的理念, 为何只是“掌舵”, 不是“划桨”呢? 其次, 政府“掌舵论”虽有助于纠正政府越位的问题, 但不能从一个极端走向副一个极端。作者按照“掌舵论”推理, 说有效的政府只是一个能够“治理”、善于“治理”的政府, 而不是“实干”、“执行”的政府, 这未免偏颇。任何政府“掌舵”与“划桨”都是彼此相依, 相辅相成, 寓于一体, 不可分割。政府的效能是决策科学、执行有力的结果, 二者缺一不可。如果政府只号召不实干, 只决策不执行, 还侈谈什么“治理”呢? 第三, 作者在书中强调“政府的职责是掌舵而不是划桨”的同时, 又说“企业化的政府开始转向一种政策制定 (掌舵) 同服务提供 (划桨) 分开的体制”, 并引用管理学家德鲁克的话来证实其观点, “成功的组织是把高层管理和具体操作分开, 这样就可以使‘高层管理者集中精力进行决策和指导’。德鲁克说, 实际操作应由另外的员工来做, 这样‘各有其使命和目标, 各有其行动的范围和自主的权限’。否则的话, 主管们便会被具体任务分散精力, 基本的指导性决策便无法作出”。作者还说, “掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌, 并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道”。可见, 作者也承认在政府中仍存在“划桨型”的组织机构, 这岂不自相矛盾吗? 第四, 政府“掌舵论”对处理政治关系来说是必要的, 但作者是对整个社会而言的。他说“政府作为教育者、训练者、研究经费提供者、规则订立者、基础设施操作者的各种角色比30年前更加重要”, “企业化的政府越来越多把划桨和掌舵分开”, “让政府起催化剂的作用, 牵线搭桥, 重塑住房市场”或管理“社会戒毒和精神病治疗与戒酒”等等。这些不是在强调政府既要有指导性的“掌舵”, 又要有服务性“划桨”吗? 二、 “掌模式”的国外实践 政府“掌舵论”源于E·S·萨瓦斯的早期著作, 奥斯本、盖布勒把这一理论推向顶峰。十多年来, 许多学者为之喝彩, 力图运用于重塑政府。 西方政府职能是根据市场经济的需求逐步确定的, 几经改革, 不断完善, 已成为一种长期稳定的帽度, 基本上能适应生产力与生产关系的发展。所以, 西方政府并未拉受“掌舵论”, 时至今日, 仍是在履行“掌舵”与“划桨”的职能。国家公务员队伍分政务官与事务官, 政务官负责决策立法;事务官从事行政管理和执行法规。美国宪法第二条第三款规定, 总统“负责使法律切实执行”。联邦政府各部及其局乃至处级机构都在全国各地设置办事机构, 就地处理各自职责范围内的具体工作。管理预算办公室, 负责保证经济政策、决策的实施;小企业管理局帮助小企业能够获得政府的一部分合同和贷款;社会保障局负责研究和解决美国的贫困和收入不稳定的问题, 根据社会保障号记录每个公民的收入情况;田纳西河谷管理局负责本地区的开发, 包括控制水位、航道、电力、森林和野生动物的保护, 以及垃圾处理等等。其它国家也多是如此。 上述事实证明, 各国政府职能虽