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农田水利基础设施供给体系研究 一、 ．造成农田基础设施建设发生严重失衡 农业节水是农业生产的重要基础设施，是农村经济和社会发展的基本保障，是农村生态文明建设的重要支撑体系。然而,2006年川渝大旱、2009年北方大旱、2010年西南大旱及2011年河南大旱等连续几年的极端天气,暴露出农田水利抗灾减灾能力的薄弱,凸现了农田水利建设滞后于农业生产的严峻问题。2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》明确提出“要加强农田水利建设”,2011年7月中央水利工作会议特别强调要“把农田水利建设作为农村基础设施建设的重点任务”。反思我国农田水利基础设施建设落后的现状,政府投入不足是其中一个原因。改革开放三十多年来,财政支农资金的60%用于大江大河的治理和气象事业的发展,40%直接用于农业生产性支出;40%财政支农资金中能直接分给小型农田水利建设的就更有限了(贺雪峰,2010)。除了政府投入不足外,市场失灵是另一个原因。近年来在农田水利基础设施建设中片面强调市场化后的市场失灵导致供给不足。作为农民最关心和最需要解决的生产性基本公共服务(夏峰,2008),同时又是农民满意程度最低的农田水利基础设施建设(李强等,2006),在财政总量大幅提升和财政向“三农”倾斜的有利条件下,在中央明确增加农田水利基础设施投入的政策导向下,构建合理的农田水利基础设施供给体系显得尤为重要。 鉴于农业基础设施建设的重要地位和过去几十年基础设施供给中发展中国家的政府失灵(Banerjee and Somanathan,2001),各国政府对农业基础设施建设的投资和管理进行了很多探索,尤其是与农业生产和农民生活密切相关的农田水利基础设施建设。Wilder(2002)认为小型基础设施管理可通过“社区共管”模式与市场机制相结合以提高利用效率。很多学者在研究发展中国家实践基础上发现,市场化反而出现了基础设施建设短缺和公共服务不均等问题(Wilder and Lankao,2006);也有学者基于农田水利基础设施建设中的市场失灵分析对策,并根据发达国家或地区的经验,提出政府供给仍然是规避市场失灵的有效手段(Ringler et al.,2000)。在我国,随着农田水利基础设施的外部性在市场化进程中的强化,出现了因主体缺失而导致的供给不足(唐忠、李众敏,2005)。尽管政府赋予农民最充分的自主权力,但是农田水利市场化的供给效果仍然不甚理想(罗义云,2006);现阶段出现的农民上访,其目的也是为了寻求中央对农田水利的支持,解决由于政权“悬浮”和市场“困局”相互作用所导致的农田水利恶化现象(焦长权,2010)。 农田水利基础设施供给的关键问题在于,农田水利基础设施应该具体由哪些主体负责供给,构建什么样的供给体系才能实现农田水利对于农业生产和农民生活的保障作用。因此,本文通过分析农田水利基础设施供给现状及现存困境,结合政府缺位和市场失灵分析供给不足的原因,构建了“一主多元”农田水利基础设施供给体系,从而实现有效供给。 二、 农业基础设施的供应和需求分析 (一) 水利建设投资 我国耕地类别决定了农业生产对农田水利基础设施的强烈需求。根据全国第二次农业普查主要数据公报第六号“耕地分布及分类”显示,截止2006年10月31日,全国耕地面积为121775.9千公顷,其中旱地面积67144.7千公顷,占比55.1%(1)。对农田水利基础设施的供给现状可从水库建设进行分析。截止2008年底,全国已建成水库86353座,其中1990年前建成83387座,占总量的96.56%;1990—2000年建成1733座,占总量的2.01%;2000—2008年建成1245座,仅占总量的1.44%(2)。从水利建设投资角度分析,2002—2010年当年完成水利建设投资由819.2亿元增加到2319.9亿元。其中2002—2003年当年完成水利建设投资由819.2亿元下降至743.4亿元,减少了75.8亿元,降幅达9.25%;2003—2006年当年完成水利建设投资由743.4亿元增加793.8亿元,年均增幅仅为1.65%,呈现小幅增长趋势;2006—2010年当年完成水利建设投资由793.8亿元增加2319.9亿元,年均增幅达到了23.92%,增长速度较快(见表1)。尽管如此,仍存在供给无法满足需求的矛盾。 农田水利基础设施供给现状的效率评价主要选取有效灌溉面积和粮食产量两个指标进行分析。从有效灌溉面积看,2002—2006年灌溉面积由5586.7万公顷增加到6255.9万公顷,年均增幅2.29%,增长缓慢,这与该时期内水利建设投资完成额的变化趋势一致;2006—2010年灌溉面积由6255.9万公顷增加到6635.2万公顷,年均增幅仅为1.18%,低于税费改革试点推广期间增长水平;这说明该时期虽然水