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资源型城市转型面临的严重不足 资源城市是指以自然资源开发为中心，以资源开发为主导的城市。我国的资源型城市是随着工业特别是重工业的发展而兴起并逐步壮大的, 为国民经济和社会发展作出了重大贡献。资源枯竭型城市转型是个世界性的问题, 各地解决的方式多种多样, 即使对同一地区来说, 也可以选择不同的转型方式。根据国家发改委、国土资源部、原国务院振兴东北办会同财政部等单位在2007年底完成的《我国资源型城市和资源枯竭城市界定研究》, 国务院公布了首批12家资源枯竭城市, 它们是:阜新、伊春、辽源、白山、盘锦、石嘴山、白银、个旧 (县级市) 、焦作、萍乡、大冶 (县级市) 和大兴安岭。 资源枯竭型城市转型面临的严峻形势主要表现在: (1) 由于缺乏动力产业支撑, 城市发展缓慢, 面临可持续发展挑战。资源型城市一旦进入衰退期, 将使城市经济和社会可持续发展后劲严重不足, 并以乘数效应的方式, 蔓延到城市的方方面面, 造成负的“马太效应”, 积重难返。 (2) 下岗失业职工多, 再就业压力大。 (3) 体制机制性矛盾非常突出。资源型城市的发展大多依赖于一个或几个少数国有大型或特大型企业。地方的机构设置是围绕这几个企业运行的。 (4) 环境污染和生态破坏严重, 特别是采煤沉陷区问题尤为突出。 (5) 在资源型城市中, 人才单一, 转型难度大。由于资源型城市引进的人才都是以工矿工程师和技工为主的, 年龄一般都偏大, 社会经济转型中, 这些人的适应能力较差, 创业能力较低, 人才与发展要求形成了严重的错位。① 资源型城市如何避免“矿竭城废”, 实现可持续发展的靓丽转型?众多专家学者就资源枯竭城市所面临的种种困难及对策展开了研讨, 深入分析了我国资源型城市面临困境的具体原因, 在政策层面深度解读国家政策和相关背景, 在理论层面深入探讨资源型城市可持续发展的基本规律和成功经验, 寻找城市转型的“妙计”和“良方”, 为资源型城市可持续发展出谋划策, 有针对性地提出了指导性强、操作性强、切合资源型城市实际的建议。② 一、 建立专项财政保障方案 在资源型城市的可持续发展中, 仍应强调市场的作用, 明确市场和财政的责任和义务, 资源开发补偿的主体还是企业, 而财政保障的重点应放在引导和规范企业行为方面。同时, 根据资源衰减程度将资源型城市的财政支持分类, 对于资源已经或濒临枯竭的城市和原中央所属矿业、森工企业, 加大财政资金尤其是中央财政的资金支持力度, 重点解决历史遗留问题, 主要是承担企业的部分退出成本、下岗分流人员安置成本、社会统筹经费、企业办社会成本以及消化企业不良债务;对于资源开采开始衰减的城市, 应确保财政的资金支持和政策支持并重, 以提高自主创新能力为中心, 充分发挥财税政策在促进企业技术创新中的作用, 支持利用高新技术改造传统产业, 进而带动产业升级, 推进经济结构转型;对于资源开采处于增产稳产期的城市, 应该以财政的政策支持为主, 重点通过调整财政收支结构引导资源型城市发展循环经济、转变经济发展方式, 综合运用财政担保、贴息等政策, 搭建城市转型投融资平台。 财政保障方案之一:加大财政转移支付力度。 资源型城市可持续发展长效机制主要包括资源开发补偿机制、衰退产业援助机制、产品价格形成机制三个方面。财政可以通过加大转移支付力度来支持前两项机制的建立健全。对于一般性转移支付, 可以考虑加大对资源型城市增值税、资源税和资源补偿费的返还比例, 保证中央和省级财政每年的转移支付增量不小于上一年度资源型城市上缴的税收增量。由于税收返还将财政转移支付与税基联系起来, 能够有效促进资源型城市通过发展经济来扩大税基, 从而成为城市一项稳定的资金来源。同时, 税收返还能够调整资源型城市与其他城市的利益分配关系, 利益向资源型城市倾斜, 从而较好地兼顾效率与公平。对于专项转移支付, 可以考虑建立资源型城市转型基金、矿产资源开采专项环境保护基金、土地复垦补偿基金、发展接续产业专项基金等专项转移支付。资源型城市转型基金可以由财政和企业按照一定比例共同出资建立, 用于失业人员再就业、各种职业培训、完善社会保障等方面;环境保护基金和土地复垦补偿基金可以分别从企业收入、资源税和矿产资源补偿费中提取一定的比例建立, 专项治理资源开发利用对生态环境及耕地产生的破坏和污染;接续产业专项基金可以从企业收入、企业所得税中提取一定的比例建立, 还可以纳入一定数额的国家政策性贷款, 该基金专项用于扶持接续产业发展及引导银行贷款和民间投资。需要注意的是, 上述专项转移支付资金应进行专户管理, 其使用应受到严格监督。 财政保障方案之二:促进企业外部成本内部化。 完善资源性产品价格形成机制, 使资源价格能够全面反映资源的稀缺程度、市场供求关系、环境治理与生态修复成本, 需要实施多种财税政策、