财政绩效观：“跨周期”的内涵与意义.pdfVIP

，“ 。 。 。 。 ’ 。 。 。 。 。 。 。 ’+ 。 。 。。+ 。 。 ’ 。 、 + + 财政绩效观：“跨周期的内涵与意义 陆成林 近年来，随着我国财税体制改革不断深化，讲求绩效的理财观念得到强化，覆盖项 目、部门预算、财 政政策等多方位绩效体 系逐步形成。在前端，财政部门开始探索绩效 目标管理，在部门预算批复文件 中 设定重大项 目绩效 目标，使绩效监控和评价有了依据 ；在后端 ，绩效评价结果应用有所突破 ，2()17年 9 月，财政部根据 《财政管理绩效考核与激励暂行办法》，对考核排名靠前部分省市下达6．15亿元绩效奖 励资金 。 总体上 ，财政绩效改革取得了较大进展，但仍存在着制度基础比较薄弱、覆盖范围不够全面、结果应 用严重不足等诸多瓶颈，例如 ，现行财政绩效法规大多属于部 门规章，政府存量的资产负债不在绩效评 价范围之 内．绩效评价结果应用流于形式，绩效评价工作呈现出短期化、局部化、简单化的显著特征。政 府部 门乃至社会对绩效评价核心问题 “评什么、怎么评、评出来怎么用”的认识仍停留在 “评支出、按项 目 评 、评 出来指导项 目支出”的阶段。虽然财政部 门正在探索对周期较长的财政政策和覆盖较广的财政管 理进行评价 ，不过政策仍属于支出政策、管理仍偏重单一年度，还是没有跳 出既有局限。 财政绩效观念的因循守旧导致实践操作缺乏理论支撑和顶层设计 。为此，需要革新财政绩效观 。 2015年，笔者 曾撰文提出 “去工具化、跨周期、嵌入式改革”三方面绩效观念，“跨周期”是其中的核心。第 一 ， 除了传统的项 目、部门预算、财政政策等绩效评价，我们还要开展面向财政收支结余波动周期的绩效 评价 ，从而将财政的收入和支出、流量和存量、当期和远期都涵盖进来。财政绩效评价应该具有长期性和 整体性 ，而这种长期性和整体性需要建立在周期性基础之上。项 目、部f1预算、财政政策等都有周期性 ， 只不过相对于财政运行而言，它们都是短期的、局部的周期。根本意义上的周期，是源于经济景气循环的 财政周期 。财政周期 由非实体性的财政制度演化和实体性的财政资源分配活动组成 ，以交替进行的扩张 性财政政策和收缩性财政政策为主要标志，体现出财政收支从平衡到不平衡再到平衡的变化过程。财政 周期是中长期预算制定的基本依据，也是各种财政政策、部门预算和项 目实施的重要遵循。 第二，传统绩效评价对象与财政周期在时间上并不完全一致。部分重点项 目、财政政策等可能会持 续多年，超出了单个财政周期的时间范围。反过来，财政周期也会超出项 目和财政政策的时间范围。这种 相互之间的交叉错位，需要我们综合把握不同层次上的评价对象，除了跨越财政周期进行项 目和财政政 策绩效评价之外，还要跨越项 目和财政政策周期进行财政周期绩效评价。 第三，财政绩效评价是一个波浪式前进的连续系统。单个项 目、部门预算、财政政策或者财政周期的 绩效情况并不是评价的终点。财政绩效评价需要跳 出周期的限制，以上个周期的评价结果为3-期的绩效 依据 ，同时，当期的评价结果将会成为下个周期的绩效依据。 综上，树立跨周期的财政绩效观，可以更透彻地认识财政绩效评价，实现去工具化 ，使其成为贯穿财 政运行的关键要素，发挥出助力现代财政制度构建的应有作用。在财政资金上，跨周期绩效评价既可以 覆盖到各项财政支出，也可以覆盖到各项税收、非税收入、政府债务，以及财政收支形成的政府资产和 负 债；在预算管理上，跨周期绩效评价可以更好地匹配全口径预算体系、中期财政规划和跨年度预算平衡 机制等改革；在政府间财政体制上，跨周期绩效评价可以提供一个综合的绩效体系，更有利于事权、财 t 权、财力的合理划分。 f 十 。 + + ．+ ．+ ．+ ．+ ．+ ．+ ．+ + + ．+ ．+ ．+ ．+ ．+ ．+ 。+ +