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农村扶贫政策与农村减贫 改革开放以来，中国农村减贫政策取得了显著成效。按照世界银行1天1美元的贫困标准,中国的农村贫困人口从1981年的7.3亿人下降到2008年的9700万人,减少了6.3亿人,贫困发生率从73.5%下降到7.4%(World Bank,2011)。按照官方贫困标准,农村贫困人口从2002年的8645万人下降到2010年的2688万人,贫困发生率从9.2%下降到2.8%(国家统计局住户调查办公室,2011)。中国扶贫成就是在快速的经济增长和不断扩大的贫富差距双重宏观背景下取得的。经济增长为减缓贫困提供了良好的条件,但是不断扩大的贫富差距阻碍经济增长的成果涓滴到穷人。随着收入差距扩大,经济增长的边际减贫效益开始呈现递减趋势,当经济增长的益贫效应逐渐下降,面向贫困地区和贫困人群的扶贫政策就显得尤为重要。新世纪以来,各级政府投入大量资金用于缓解不断扩大的收入差距对贫困人群的影响,2002—2010年,专项扶贫资金总额从250.2亿元增加到606.2亿元。尽管如此,目前仍然存在诸多因素限制扶贫政策发挥作用,关注这些因素是在再分配领域有效干预贫困人群收入和福利的重要基础条件。 本研究在充分利用已有研究成果的基础上,通过建立农村扶贫政策和收入分配的分析框架将扶贫政策、收入分配和减贫联系起来。本文没有试图进行完整的实证研究,主要是利用统计数据和已有的实证研究成果对中国近10年来扶贫政策对收入分配和减贫的影响做出一个总体判断。目前并没有文献从这样的角度分析扶贫政策与收入分配的关系,这也是本文的主要贡献。本文也将扶贫政策对分配的影响扩展到生产能力、市场参与和脆弱性等视角。 二、 扶贫政策对收入分配格局的影响 关于经济增长、收入分配和贫困减缓的研究一直是理论界争论的焦点,近期的研究越来越注重从技术和实证的角度分析特定区域内经济增长或收入分配对贫困减缓的作用,或者通过回归估计增长和收入分配的减贫弹性,或者通过对贫困变动进行经济增长和收入分配的效应分解,如林伯强(2003)、胡兵等(2007)、杨颖(2010)。尽管对经济增长或收入分配的减贫弹性的具体结果因为不同的数据和分解方法而有所不同,但是不断扩大的收入差距阻碍了减贫进程却是一个基本的共识。 经济增长和收入分配的减贫弹性是从经济增长——收入分配——减缓贫困的三角关系去研究农村贫困问题,忽略了贫困地区对收入分配有重要影响作用的一环——扶贫政策。尽管扶贫政策在广义范围内仍属于收入分配政策,但是由于目前研究收入分配时狭窄的定义——多是从基尼系数、洛伦茨曲线等收入结果的维度出发,而不能在分析框架中有效考虑中国农村扶贫政策的作用。实际上,随着经济增长的益贫性不断下降,扶贫政策正发挥越来越重要的作用。尽管主导收入分配格局的仍然是经济制度因素,如初次分配和再分配涉及到的劳动力市场、产品市场、要素市场制度、财税体制、公共服务体系等,但是对贫困地区和贫困人群,扶贫政策却发挥了更直接并且越来越重要的作用(IFAD,2011;中国发展研究基金会,2005;世界银行,2009)。因此,有必要从更广泛的范畴和更有效的实证角度去分析关于经济增长——收入分配——贫困减缓——扶贫政策之间的关系。 经济增长与贫困减缓、收入分配与贫困减缓、经济增长与收入分配之间相互关系已经有非常广泛的讨论,但是关于扶贫政策和收入分配之间的相关研究却并不多见。扶贫政策和项目的复杂性使研究其对收入分配格局的影响非常困难。扶贫政策涉及部门众多,资金和项目投入渠道、管理方式、减贫机制各不相同,难以从总体上估计扶贫政策对收入分配格局和减缓贫困的影响。农村扶贫政策对收入分配格局的影响因为其具体的政策项目而有所区别。在过去的十年中,中国政府实施的农村扶贫战略以开发式扶贫为主,同时也针对特定人群实施了救助性扶助。对扶贫政策进行简单划分,可以分为补贴性政策和开发式政策,前者直接对收入分配格局产生影响,后者对收入分配格局产生间接影响。政策性补贴直接增加特定贫困人群的收入,因而对收入分配产生影响。而开发式扶贫政策则通过实施发展项目提高贫困人群分享发展成果的机会和能力,间接对贫困人群的收入产生影响。 分享经济增长成果的机会和能力的缺失既是贫困的表现维度,又决定了特定群体在收入分配格局中的地位。收入差距扩大看似是影响经济增长减贫效果的原因,实际是收入较低群体缺乏分享经济增长成果机会和能力的表现(Sen,1999)。分享经济成果的机会和能力决定了特定群体在收入分配格局中的位置,因为不能分享经济成果,所以收入差距不断扩大,进而陷入贫困循环。扶贫政策的实施会对贫困群体分享经济增长成果的机会和能力产生影响,进而创造改变其在收入分配格局中的不利地位的可能。扶贫政策和项目落实到农户,可以分为提高生产能力、促进市场参与、缓解脆弱性等维度,提高生产能力的项目包括种植业