农村宅基地“三权”分置：问题导向、分置逻辑与实现路径.pdfVIP

第２２卷第２期南京农业大学学报（社会科学版）ＶＯＬ．２２，Ｎｏ．２

２０２２年３月ＪｏｕｒｎａｌｏｆＮａｎｊｉｎｇＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＥｄｉｔｉｏｎ）Ｍａｒ．，２０２２

【土地问题】

农村宅基地“三权”分置：问题导向、

分置逻辑与实现路径

陈胜祥

（江西财经大学旅游与城市管理学院，江西南昌３３００１３）

摘要：运用质性和量化相结合的研究方法，系统分析了宅基地制度变迁中存在的问题，并以问题为

导向，探索宅基地“三权”分置的逻辑及其实现路径。研究发现：（１）宅基地制度亟待解决的历史遗

留问题有宅基地占用乱象丛生、农民产权观念扭曲和宅基地财产功能消失。（２）解决历史遗留问题

的“三权”分置逻辑是：落实集体所有权以稳定资格权；引导农户生成心理所有权观念，为适度放活宅

基地使用权和治理乱占滥用建立认知和行为基础。（３）实现路径是：一是在制度化表达中，将农户资

格权界定为从集体所有权中分离出来的成员权，将原宅基地使用权界定为流转无碍的用益物权；二

是落实集体所有权中的处分权、收益权和监管权，为农户资格权提供固化式保障，进而为适度放活宅

基地使用权建立心理安全机制。由此得到新一轮试点改革实践的启示：一要以解决历史遗留问题为

导向理解“三权”分置逻辑；二要以激活心理所有权为中介目标选择政策工具；三要从流转安全角度

而非时空角度界定适度放活宅基地使用权中的“适度”概念。

关键词：宅基地；“三权”分置；心理所有权；实现路径

－－－

中图分类号：Ｆ３０１．１文献标志码：Ａ文章编号：１６７１７４６５（２０２２）０２０１４７１２

一、引言

２０１８年中央一号文件正式启动宅基地“三权”分置改革，指出：“落实宅基地集体所有权、保

障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”之后，２０２０年

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》

《深化农村宅基地制度改革试点方案》及２０２１年中央一号文件，进一步要求探索宅基地所有

权、资格权、使用权分置的有效实现形式。对此学界主要从目标功能、分置路径、权利关系等方

面深入探讨了宅基地“三权”分置的逻辑，并进一步探讨了其实现路径：（１）关于目标功能。自

［１］

改革开放以来，我国宅基地的保障性功能逐步削弱，财产性功能逐步增强；要通过重构使用权

［２］

的权利束，分离保障权能和财产权能，实现资格权承载保障功能，使用权承载财产功能；提高

［３］

宅基地的综合利用效率，促进乡村产业发展。（２）关于分置路径。多数文献通过探讨农户资

格权的来源明确“三权”分置路径，主要有两种观点：一是认为农户资格权由集体所有权派生出

－－

来［４５］；二是认为资格权从使用权中离析出来［６７］。（３）关于“三权”关系，主要有三种观点：一

是将农户资格权视为成员权，由此界定的“三权”关系是“集体所有权、农户资格权（成员权）、宅

－

基地使用权（用益物权）”［８９］。二是将农户资格权视为用益物权，由此界定的“三权”关系是

“集体所有权、农户资格权（用益物权）、宅基地使用权（次级用益物权）”或“集体所有权、农户