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治理理论视角下的公共管理

近年来，许多关于治理的著作已经发表，并成为学术界的热点。正如联合国社会发展研究所副主任休伊特指出:“今天的国际多边、双边机构和学术团体以及民间志愿组织关于发展问题的出版物很难有不以它(治理)为常用词汇的。”[1—p105]世界银行1992年度报告就是以“治理与发展”为标题;联合国开发署1996年的一份年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”;经济合作与发展组织(OECD)在1996年发布一份名为“促进参与式发展和良好治理的项目评估”;联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”,并出版了一份《全球治理》杂志。在治理理论的研究中,现在也已出现了一些代表人物,如罗泽瑙(J·Rosenau)、罗德斯(R·Rhodes)、休伊特(C·Hewitt)奥斯本(D·Osborne)、杰索普(B·Jessop)、萨拉蒙(L·Salamon)凯特(D·Kettle)、皮特斯(B·Peters)、斯托克(G·Stoker)等等。在治理理论的大量学术文献中,以《没有统治的治理》和《21世纪的治理》最负盛名。本文力图对当代治理理论的主要内容、发生原因以及它在实践当中的运用作一简要分析。

一治理理论中的政府角色

治理理论的主要内容包括以下三个方面。

第一、对社会管理力量多元化格局的关注,对社会组织群体势力的重视和关切。它认为,管理社会并不只有政府一个公共权力中心,除政府外,社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构,如志愿团体、非政府机构、非赢利性组织、社会企业、私人压力集团、社区互助组织以及各种社会运动在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理与调节。它们分别致力于种种社会和经济问题的解决,把传统上属于政府的一些责任和职能都接收过去。斯托克指出:“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战,政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”政府“把原先由它独自承担的责任转移给公民社会,即各种私人部门和公民自愿团体,后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。”[1—p21~23]这些社会组织势力应在“法制及制度框架内合法运作,积极参与社会管理,参预决策和共识的建构”。[2—p126]因此,从治理的角度看,在公共管理领域内,治理的主体既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作,因而,国家与社会之间,公共部门与私人部门之间的界限和责任已日益模糊不清。

第二、治理理论在关注社会管理力量多元化的同时,对政府的角色给予重新定位。它并没有将政府从其概念中剔除出去,而是提出了具有重要意义的新政府理念。一方面,治理理论认为,政府在当代社会中与其它社会组织一样,发挥着重要功能,但政府不能成为全能政府,政府必须进行改革,成为“有效政府”,“政府要加强责任心,提高适应能力和自身的透明度建设”;同时,政府要在社会中保持“低姿态”,这并不是忽视和弱化政府职能,而是像奥斯本在《改革政府》一书中所指出的:“政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”,是“掌舵”,而不是“划桨”[3—p1~3]。政府集中力量“掌舵”,意味着政府应从事核心工作,从事那些市场和志愿者组织都不提供的服务,要把社会组织势力办不好的、只能由政府管理的事情认真管理起来,并努力管理好。也就是说,政府要从参办经济实体和社会团体的大量事务中解脱出来,将社会能管理好的事务尽量交给或归还给社会管理。另一方面,治理理论还提出了“元治理”(meta-governance)概念,这也突出了政府的重要地位。元治理是西方学者为寻求解决治理理论失灵所用的词汇,但实际上,元治理不过是治理理论重视政府在社会公共管理网络中的重要功能的另一种表述而已。因为,充当元治理的角色是政府,政府在社会管理网络中被视为“同辈中的长者”。它虽不具有最高绝对权威,却承担着建立指导社会组织行为者行动的共同准则和确立有利于稳定主要行为主体的大方向和行为准则的重任。

第三、在明确了政府的角色后,治理理论对治理的网络管理体系作出了重要阐释。认为,在社会公共管理领域内,政府与其它社会组织群体势力共同构成了相互依存的治理体系。凯特指出:“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统。”[4—p21~22]萨拉蒙也认为:“治理是政府与非政府组织之间建立复杂伙伴关系的安排。”[5—p255]这表明,在治理的网络管理体系中,政府与社会组织群体势力等每个行为者独立运作而又相互依存,共同分享管理社会的责任、资源和权力,形成“伙伴关系”。这种管理体系一方面排除了主要依靠单一等级制自上而下进行协调的可能性,另一方面也不采取依靠“看不见的手”操纵。它的运作逻辑是