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一九八七年伊朗门事件与美国的外交

1979年，震惊美国舆论的“伊朗大门”丑闻由两部分组成。部分是美国和伊朗之间的武器交换交易，另一部分是树根行政当局违反了国民议会的今天，秘密向孟加拉国的“反政府派”提供援助。当年年底,国会公布了调查报告(Report),分别对这两个事件作出了结论。本文旨在通过“反政府派事件”暴露的事实,探讨限制里根总统行使外交权的诸因素,并就美国外交决策的过程和政治体制作粗浅的评论。

(一)对联邦制的凝聚力基本矛盾的承认

1979年7月,尼加拉瓜索摩查王朝在内外交困中崩溃,桑地诺阵线继之登台。当时,美国卡特政府“既未公开拥抱桑地诺派,亦没有关闭所有通向协调的大门”(Report,1987,p27)。由于尼加拉瓜大量启用古巴顾问,并于1980和1981年分别与苏联和东德签订了协议,要求后者派遣顾问并给予军事和情报援助,因此,卡特政府于1981年1月取消了对尼加拉瓜政权的援助。其后的里根政府亦坚守此项政策。

在这时期,尼加拉瓜的“反政府派”四处求援,力图推翻桑地诺政府。1981年12月里根总统签署了第一项指令,授权中央情报局帮助“反政府派”进行反对桑地诺政府的秘密准军事行动。在(1979年7月—-1982年第一项“波伦修正案”前,美国行政当局和国会在尼加拉瓜政策上,基本上是相互合作的。

然而,“秘密行动”不久便暴露于光天化日之下,有关的新闻报道层出不穷,公众和议员们开始议论纷纷,评头品足。更兼“秘密行动”不久奏效,“反政府派”未能取得军事上的胜利,而且美国的民意测验也表明,大多数人不赞成美国的卷入,因此,国会内的辩论愈演愈烈。反对美国卷入的议员提醒人们不要忘记越南战争的教训,而支持总统援助“反政府派”的议员则警告共产主义势力正在向中美洲扩张。为了平息这场争论,争取更多的议员,里根一再公开声明,行政当局的立场不是推翻桑地诺政权,而是防止共产主义从尼加拉瓜蔓延到其周围邻国。反对派议员半信半疑,他们既不愿意看到美国卷入尼加拉瓜,又不敢冒让共产主义势力在中美洲扩张的风险,加之总统支持者仍然实力雄厚,因此在众院议员波伦的提议下,几易其稿,通过了附在83年度联邦预算法中的‘波伦修正案’(第一号)。这个修正案是妥协的产物,它禁止中央情报局“为了推翻尼加拉瓜政府的目的”而动用资金。却又为美国援助“反政府派”拨了款,同时又限定了美国政策的目的。

然而里根政府我行我素。里根口头上接受了国会的限制,并信誓旦旦地保证行政方面没有违法行为,但实际上认为,“不除掉桑地诺阵线,中美洲势难稳定”(Spanier和Uslaner,p.70)。因此,他在背地里鼓励其助手们想尽一切办法对“反政府派”进行援助。尽管“反政府派”所处的位置根本不在阻截运往萨尔瓦多的军需的地方,而是在其明言要推翻桑地诺阵线的地方(Report,p.32),里根政府仍然源源不断地向他们提供援助。国会对此深表不满。83年1月,参议员P.J.莱希率参院情报委员会的助手风尘仆仆来到中美洲,检查美国从事的与尼加拉瓜有关的情报活动,发现“秘密行动计划是个‘先斩后奏的政策’”它已“超出了该委员会原先认为的界线”,此外,行政方面在美国对尼加拉瓜的政策上亦捉摸不定”(ReportP.33)。整个1983年,国会一直在怀疑行政方面是否遵守着波伦修正案。由于里根政府不能消除这些怀疑,因此民主党占统治地位的众院便扬言要断绝一切对“反政府派”的援助;而共和党的参院亦只有在总统“明确无疑,首尾一贯地表明美国的政策目标”以后,才愿意批准这类援助。

面对此一威胁,总统采取了三项措施:(1)在国务院内设立一个公关办公室,拉拢公众和国会议员,要求他们支持继续援助“反政府派”的政策;(2)中央情报局着手进行一项为“反政府派”在美国囤积军火的计划,其目的在于,一旦国会否决对尼加拉瓜“反政府派”的援助,行政方面能绕过国会,继续对”反政府派”提供援助;(3)为了取悦于国会,里根签发了一项新的指令,在这个新指令中,援助的目的不再仅仅是阻止古巴支持桑地诺阵线或防止军火运出尼加拉瓜,而是要迫使桑地诺政府与其邻国谈判签订一个条约。

尽管前两项措施分别违反了有关联邦法律而被迫停止执行,但里根的新指令毕竟缓和了国会的立场,结果1983年冬,两院同意继续援助反政府派,但金额限在二千四百万美元。这些钱在整个1984财政年度并不够用,因此,中央情报局不顾总统指令,一再加紧推翻尼加拉瓜政府的秘密活动,以免夜长梦多,再惹麻烦。殊不知纸包不住火,1984年4月6日,《华尔街杂志》披露了一则令人震惊的消息:中央情报局卷入了在尼加拉瓜港口的布雷活动,且参加了几起进攻尼加拉瓜石油设施的军事行动。尼加拉瓜在国际法院指控美国违反了国际法,法院作出了有利于尼加拉瓜的判决。一时间,美国在国际社会信誉陡下,声名狼藉。

在这种情况下,国会通过了第二次“