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农村社会管理机制变迁的社会根源

社会管理不是中国社会科学的许多概念，而是中国的地方制度。这一舶来的词汇在20世纪80年代初传入中国学术界时,便被引入解析中国社会当时正在发生的变迁与转型。20世纪70年代末开启的中国改革逐步由农村拓展到城市,发展经济成为主导国家建设的中心工作。经济发展所带动的社会结构变迁与旧有社会管理体系之间的冲突在20世纪90年代开始显得尤为突出:以产权多元化和经济运作市场化为导向的经济体制改革在促使中国社会结构发生急剧转型时,亦使得与传统社会结构相配套的社会管理机制失灵,变迁的社会结构与旧有社会管理机制之间的冲突因社会分化的加剧、社会矛盾的增多而被不断放大。由此,社会管理问题突破纯粹的学术研讨而被政论界所广泛关注。

社会管理这一词汇在国家政府工作报告中第一次出现是在1993年第八届全国人民代表大会第一次会议上,当年的政府工作报告指出,国务院机构改革方案的“重点是加强宏观调控和监督部门,强化社会管理职能部门”。在十六届三中全会上,党中央更是把政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”,从而将社会管理从政治职能与经济职能中分化出来,明确将其划归为政府的主要职能之一。在中共十六届四中全会上,社会体制改革成为与经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革并论的改革内容,加强社会建设和社会管理成为构建社会主义和谐社会的重要内容,同时“创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平”亦被赋予推动国家发展的重要内容。在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中,中央明确提出“完善农村社会管理体制机制,加强农村社区建设,保持农村社会和谐稳定”是新形势下推进农村改革发展的一项重要工作。在此背景下,如何推动社会转型期农村社会管理机制的完善与创新,促进农村社会的和谐稳定,再度成为学术界关注的热门话题。

回顾学术界对农村社会管理机制的研究,多数的研究者已意识到农村社会管理机制的陈旧与变迁了的农村社会结构之间存在着冲突与不协调,且研究者业已将这种冲突与不协调置于社会转型的宏观视野中予以探讨,但研究者们对社会转型与农村社会管理机制嬗变之间复杂关系的阐述却甚是乏力,其笼统的分析多于细致的解剖。由此,社会转型究竟在何种维度上影响农村社会结构,进而影响农村社会管理机制仍似一个“黑箱”存在于当前学术界之中。为此,本研究试图以农村社会管理机制实践的社会基础、组织基础来分析农村社会秩序的生成,并探讨社会转型在何种程度上影响着农村社会管理机制实践的社会基础、组织基础,进而提出在转型进程中农村社会管理机制创新与完善的对策建议。

一、传统社会社会管理机制的运转与强化

波兰尼曾在其著名的《大转型》一书中以“嵌入”与“脱嵌”为核心概念来展开对人类经济与社会间的复杂关系进行分析。波兰尼的研究为后来从事制度实践研究的学者提供了一个新的分析视角,即从制度实践的基础来考察制度的运作与实践。就农村社会管理机制而言,它的实践亦是嵌入在农村社会结构之中,忽视农村社会自身的分析必将难以把握农村社会管理机制的实践,因为农村社会管理机制所嵌入的农村社会结构构成了其实践与运行的基础。社会转型正是通过影响了农村社会管理实践的基础进而影响其实践绩效。

通常而言,社会转型是指社会从农业的、乡村的、封闭与半封闭的传统型社会向工业的、城镇的、开放的现代型社会发生转变的过程。在中国,这一转型过程源自于近代西方工业文明的撞击,后者引发了中国近代社会的持续变迁。在这一转型过程中,农村自身的封闭性逐渐被打破,农村社会不断被卷入到宏大的政治、经济与社会体系之中。为此,农村社会结构的诸多层面亦随之发生了变迁,其共同构成了农村社会转型的基本特征,亦推动了农村社会管理机制的实践基础发生相应的转变。

自秦汉开始,中国社会以官僚制为主要特征的国家管理体制逐渐形成,在这一体制中,中央集权的政府始终面临着一对矛盾:一方面,农村社会难以控制,一旦控制不当,就容易引发一些深层次的危机;另一方面,中央政府总是难以避免过多干预。就清代而言,空前辽阔的疆域仅由约两万名文官和七千名武官来进行管理。由于国家的政权机构只设置到县,因此县一级便是最直接接近百姓的行政单位。因回避制度的实施,知县以上的官员不能在原籍任职,由于新上任的地方官通常不熟悉当地的情况,甚至不懂当地方言,于是其所做任何事情都必须依赖衙役、书吏和幕僚。而这些办事人员除了收税、缉捕等需要出外勤以外,其余时间皆高踞衙门,不与普通平民百姓打交道,因而他们不可能真正控制基层社会。中国传统的这套社会管理体制不可避免地造成了国家与农村基层社会的分离。因此,就社会控制而言,政府需要一个群体来弥合这种断裂与区隔,而士绅阶层也正迎合了这种制度需求,其充当官民的媒介,以便上意下达、下意上通,联络官民。在由士绅而不是官府控制的乡土社会之中,其完成社会管