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关于城镇基准地价发展脉络的梳理

一、城镇基准地价概念

城镇基准地价是按照城市土地级别或均质地域分别评估的商服、住宅、工业等各类用地的土地使用权的平均价格，由政府定期公布，具有公告作用，同时基准地价还能够引导土地资源在各行业间的合理配置，能够向投资者提供一个合理公平的土地资产价格信息。

二、发展起源

1988年我国《宪法》修改后土地使用权可以流动，土地市场得以兴起，规范土地市场的紧迫需要推动了我国地价管理科学相关研究及应用的快速发展。1989年试行的《城镇土地定级规程》确定了多因素综合评价评定土地等级的思路，暂时解决了政府出让土地时的定价依据，但离市场的需要还有较大差距。从1990年开始，原国家土地管理局加紧了地价评估的研究工作，在试点的基础上，1992年以研讨会的形式初次提出了基准地价的概念和简易评估方法，1993年原国家土地管理局颁布《城镇土地估价规程（试行）》初步确立了基准地价评估的技术路线和方法。2001年随着《城镇土地估价规程》（GB/T183508-2001）和《城镇土地分等定级规程》（GB/T18507-2001）以国家标准形式发布，2015年，原国土资源部办公厅印发《关于实施城镇土地分等定级规程和城镇土地估价规程有关问题的通知》（国土资厅发〔2015〕12号），以《城镇土地分等定级规程》（GB/T18507-2014）和《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）的形式对基准地价更新工作进行了再次明确和强化。目前全国城镇基准地价体系基本建立，部分城市的基准地价已进行了多次更新。

三、关于存在必要性的争论

在2011年召开的《城镇土地估价规程》修订研讨会上，对基准地价是否还有存在必要产生了分歧，有看法认为，经过近20年的发展，土地市场日渐成熟，土地价格的市场形成机制基本建立，基准地价作为市场参考价的作用已经淡化，目前主要应用于宗地评估时的修正法和协议出让最低限价，而且随着市场交易案例的增多，基准地价修正法也越来越不适应宗地评估的技术要求，加上协议出让范围收窄，以及标定地价体系的完善，基准地价已可以退出历史舞台，或仅作为政府的内部资料。另一方认为，基准地价作为法定公示地价的一种，在我国土地市场建设和土地资产管理中发挥了不可替代的重要作用，未来对基准地价的管理和研究应加强而不是弱化。

四、基准地价与标定地价、监测地价的区别

（一）价格定位的区别

从空间特征来看，基准地价是区域平均价，具有宏观、中观特征；标定地价与监测地价为具体宗地的价格，具有微观表征性。

从价值定位和作用来看，基准地价与标定地价均为公示地价，具有引导市场健康运行的职能，其价格定位为各类价值影响因素作用下的理性价值；监测地价旨在及时反映土地市场客观走势，支撑科学决策，其价格应尽量反映市场供需关系调整下的价格水平。

从更新频率来看，为体现稳定价值，基准地价通常不宜频繁调整，每2～3年更新一次为宜；标定地价则要求每年更新；而为了及时获取市场动态，监测地价通常为季度更新。

从价格决定机制来看，因公示地价的制定与发布是政府的法定职责，故基准地价、标定地价的最终价格水平由行政管理部门依法依规确定，而监测地价水平则由土地估价专业评估师根据相关技术标准独立评估确定。

（二）地价内涵的区别

从价格类型来看，基准地价是设定内涵条件下的价格，如设定容积率、开发程度；标定地价为现状条件下的价格（除了年期为法定最高年期或按政策规定的年期设定外）；监测地价则需要同时评估现状条件下的价格和设定内涵条件下的价格。

从估价期日来看，基准地价为根据区域内现状总体情况并考虑政府管理需求确定，精确到某年某月某日；标定地价为当年1月1日；监测地价则需区分季度和年度，季度监测的估价期日为各季度的最后一日，即3月31日、6月30日、9月30日、12月31日，年度监测的估价期日为12月31日。

（三）技术要点

从对标准宗地/地价样点数量的要求来看，基准地价一般要求样本数量应符合数理统计要求，每级样本原则上不少于30个；标定地价要求每个标定区域有且仅有1个标准宗地：监测地价要求每个区段1～2个标准宗地，直辖市不应低于200个，省会城市和计划单列市不应低于120个，其他城市不应低于60个；各用途标准宗地的数量应尽可能均衡。

五、未来定位与发展方向

改革开放以来，在我国由计划经济向市场经济的转轨过程中，自由市场经济和政府干预主义的争论从未停止，实践中却很容易从一个极端走向另一个极端，尤其是在公开竞争的市场价格形成机制基本建立后，以统计或交易监测代替基准地价的论点时有出现，基准地价作为政府公示地价，相对稳定的特点使它落伍于市场行情，因此部分地方开始用成交样点直接划片或依据交易点直接及时更新基准地价，把这种思路看成一种进步或革新，并已开始在实际工作中应用。但是，土地作为全民资产是一种非常特殊的