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清代“纲盐制”与“票盐制”的反转与博弈——兼谈盐业管理中的国家法与民间规则

1清初盐业管理制度的形成

1.1清初盐业基本管理制度

清代初期的盐业管理制度承袭明制，以官督商销为主，所谓官督商销，就是指政府控制食盐专卖权，招商认引，按引领盐，划界行销，承包税课；并设立相关的盐政衙门，对商人的纳课、领引、配盐、运销进行管理稽查，同时借助于相应的商人组织进行管理[1]674。因此，形成了以盐政衙门为主，以地方有司和商人组织为辅的盐务管理系统。

所谓“官督”是指于中央设置巡盐御史(一般简称为“盐政”)，作为直属于户部的全国最高盐务长官，统辖一个区内所有府州县的盐务，督查食盐生产、运输、销售各个环节的流通；于主要产盐之地(如长芦、两淮、浙江、奉天、福建、两广等地)设置都转运使司以总理各盐区之事务，负责稽核、纳课、疏导行盐，管理所辖州县，并且兼管当地食盐产运销的各环节流通；在都转运使司下设都转运同、运副、运判等吏目，作为各盐区盐运分司的长官，分理各盐区之事务，管理盐区制盐灶户、灶丁，负责具体的生产、运输、销售等事务。所谓“商销”是指盐商组织对食盐运销环节的管理，以两淮地区为例，两淮地区的盐商组织又被称为“盐商公所”，盐商公所中又设立总商，总理盐务。总商将盐场所产之盐认领后，再分给各散商销售，期间还要设立巡船和巡丁，负责缉拿走私之人。除此之外，总商的权力范围也很广泛，课饷、捐输、报效等都由总商