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北京市实有人口服务管理模式创新海淀区的实践分析

近年来，北京城市人口数量不断增大，人口结构日趋复杂，主要表现在：流动人口数量庞大、户籍人口中人户分离现象愈益普遍、外国籍人口规模大等。复杂的人口结构已给城市居住、就业、教育、卫生、财政、城市建设等造成了较大的压力。伴随着新时期政府职能的转变，在“服务型政府”理念下提出“以人为本、服务为民”的管理思想，有效提高城市综合竞争和综合管理能力，在战略上创新政府人口与社会管理模式势在必行。

—实有人口服务管理内涵与特征

“实有人口”是一个相对于“户籍人口”而提出的概念，指一个行政区域内实际居住的人

口，包括户籍常住人口、流动人口、人户分离人口和外籍人口[1。]实有人口服务管理就是将

行政区域内所有实际常住的户籍人口、流动人口、人户分离人口和境外人口纳入统一的人口管理体系，并以此为基础统筹配置全区社会管理和公共服务资源。以实有人口理念统筹流动人口管理服务工作，体现了向新的人口管理理念的转变。这种转变的特征表现在：

一是实现了由“户籍地”管理向“居住地”管理的转变。传统人口管理的一个基本特点是将居民区分为户籍人口和流动人口，并以户籍人口为基础配置区域社会管理和公共服务资源。随着城市经济社会结构的深刻转型和变化，这种传统的服务管理体制已经不能适应现实的经济社会发展环境。流动人口向城市的大规模涌入，给城市公共资源配置带来巨大压力，也对政府社会管理和公共服务带来挑战。改变过去户籍人口和流动人口二元分离的人口管理模式，将实际居住在特定行政区域内的居民纳入统一的人口管理体系，开始以行政区实际居住人口规划区域内经济社会协调发展的实有人口服务管理模式，实现了由传统的“户籍地”人口管理向“居住地”人口服务管理理念的转变，成为新时期有效社会管理和公共服务的创新性做法。

二是由“静态管理”向“动态管理”的转变。传统的人口管理是以户籍制度为基础的静态管理。在今天社会大转型、人口大流动背景下，静态人口管理模式已经不能适应形势发展的需要。实有人口管理将大都市常住流动人口、人户分离人口、外籍人口纳入服务管理的范围，通过全面、及时地把握区域内实有人口数量波动变化和空间分布、居住迁移和就业变动状态，为政府按照实有人口规模结构规划区域经济社会发展与配置社会管理、公共服务资源等方面工作提供重要依据，展示出灵活、高效的动态人口管理模式。

三是由“注重管理”向“融合发展”的理念转变。实有人口服务管理模式摆脱了过去对流动人口防范式管理的理念，对常住流动人口和户籍人口逐步给予无差别的服务管理待遇，开始了对常住流动人口向实有人口的城市统筹规划、综合服务管理模式的转变，更好地体现了中央关于流动人口管理“促进融合”的理念，也更好地代表了中国未来人口与社会管理体制改革的走向。

在城乡二元经济社会结构没有根本性改变的前提下，未来北京流动人口的数量还将持续增长。大量在京有固定职业、稳定收入和住所的流动人口，已经成为事实上的北京人。这种现象，是新时期首都经济社会发展最显著的阶段性特征。只有做好人口与社会管理的工作，构

建起以“大人口观”[2为]支撑的实有人口服务管理体系，把户籍人口、流动人口和外籍人口

纳入各级各部门服务管理的范围，纳入城市建设和经济社会发展的总体规划，统筹考虑城市规划、住房建设、公共服务和社区管理等各项工作，才能符合国家人口政策发展的趋势，符合区域经济与社会协调发展的要求。

二海淀区实有人口服务管理模式的创新

海淀区是流动人口大区，流动人口数量在北京市区县中位居第二。截至2012年底，海淀区共有常住人口340万，其中流动人口131.5万。和北京市其他区县相比，海淀区流动人口具有如下三个特征：一是文化素质相对较高。海淀区受过高中及大学以上文化教育程度的流动人口总数为60.15万人，占流动人口总数的45.71%，比全市平均水平高出8.7个百分点。二是年龄结构偏轻。35岁以下流动青年86.53万人，占流动人口总数的65.78%。三是在京居住时间日趋延长。在海淀居住时间超过3年的流动人口有108.12万人，占流动人口总数的82.2%。高素质、年轻化、日趋稳定的流动人口特征在一定程度上反映了北京市流动人口的未来发展趋势，也符合北京城市的功能定位和未来城市发展规划。

为了突破人口服务管理瓶颈，进一步推动社会服务管理创新，海淀区结合本区经济社会发展规划和全区流动人口特征，以实有人口服务管理理念，着力推动体制创新，在确保流动人口基本生存权益和发展权益，破除城市新二元结构、促进平安建设方面做了大量工作，探索总结出具有海淀特色、适应海淀经济社会发展的流动人口服务管理新模式，为促进北京市经济社会协调发展和维护首都社会稳定做出了重要贡献。

（一）成立区实有人口服务管理委员会，创新实有人口管理体制