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浅谈国有控股混合所有制企业的管控举措

作者：罗如意高钰涵

来源：《现代企业》2022年第03期

为了解决国有企业发展活力，特别是建立现代企业治理体系，放大国有资本功能，提高国

有资本配置和运行效率，各级国有企业混合所有制改革不断深入推进。在混合所有制改革快速

推进过程中，企业管控包括法人治理体系、关联交易、应收预付、少数股东控制等方面存在的

问题比较尖锐。强化国有控股混合所有制企业的管控，是推进混合所有制改革的重要基础。国

有控股混合所有制企业是指国有资本占控股地位的混合所有制企业，一般通过对现有全资国有

企业混合所有制改造或国有资本与其他所有制资本共同新设等方式形成。国有控股混合所有制

企业的控股股东是国有企业，参考吴茂见按照业务性质和经济职能的分类思路，对国有控股混

合所有制企业的控股股东做如下分类：一是纯粹型控股股东，作为子公司的战略性财务投资

人，主要开展资本运营，以财务收益为主要目标，不直接参与子公司的生产经营，重点集中在

战略指引及监督考核层面。淡马锡是此类企业的典型代表。现阶段新设立的资本投资、运营类

企业也多属于此类型。二是混合型控股股东，除获取财务收益外，还直接深度介入子公司的运

营过程，即传统的“管人管事管资产”。大部分具有实体业务的国有企业，属于此类型。本文主

要讨论混合型控股股东对下属控股混合所有制企业的管控。

一、国有控股混合所有制企业的股东差异是加强管控的根本原因

国有企业1.实施混合所有制改革的基本动力一般是出于自身经营的需要，寻找合作者共同

解决国有企业面临的内外部存在的某些问题或是互补各方的优势共同推动某项事业。其他所有

制企业与国有企业开展合作的目的一般都是依托国有企业获取某种资源，甚至有以坑害国有企

业股东为目的的预谋行为。最重要的是，国有企业和其他所有制企业合作时，都是国有企业缺

乏其他所有制企业的某种优势，因此很多时候企业的经营权都是委托给非控股股东方或职业经

理人（国有企业并购其他所有制企业的情况除外），以期通过灵活的机制和管理提升效率，进

而提升企业经营实效。从实质上看，却是国有控股股东“放权”和未“有效管控”，把管控职责

“外包”的一种行为。国有控股股东把握好“放权”的度，并建立起“有效管控”尤为重要。

国有企业存在的企业2.委托——代理关系，其所有权与经营权（或称实际控制权）是分离

的。从国有企业这一基本属性推断，国有企业在控股混合所有制企业中，经营者（代理人）没

有侵占其他股东的动机。而理论上，其他所有制股东都存在侵占国有利益的动机。当利益不一

致时，其他所有制股东（包括职业经理人）为了降低损失或是获取更大的利益，更容易出现其

侵占标的企业的风险。从国有控股企业的经营实例来看，控股股东的“管控缺位”，私营股东依

靠经营权，通过虚假合同、规避关联交易、利用制度漏洞等方式造成大额应收款、预付款，甚

至是利益输送等问题，直接或变相侵占公司利益的现象不胜枚举。因此，国有控股股东必须加

强对国有控股混合所有制企业的管控，防止风险。

二、国有控股混合所有制企业的管控需要维持各方的利益平衡

国有控股混合所有制企业管控的底线就是要实现国有资产保值增值，防止国有资产流失，

实现的途径无外乎两条，一个是监督，一个是管理。国有控股混合所有制企業的管控过程，不

仅要符合国有资本相关监管要求，也要激发其他所有制资本的活力。达到这目的，控股股东需

要高度重视股东的利益一致性，认识到强势管控会引发其他股东的反弹，必须最终达成各方利

益的平衡，确保企业生产经营的正常稳定。其他所有制企业股东一方面希望与国有企业开展合

作，另一方面也担心国有企业的体制在市场竞争中的不适应。他们也想通过争取企业控制权，

来化解这些问题。多数国有控股混合所有制企业的经营失败都与股东利益不能协调一致，争夺

企业控制权有关。国有控股混合所有制企业的各类股东实现自己利益的方式各有不同，最好的

模式是国有股东负责对整体的经营进行把控，其他所有制股东对其经营行为进行监督，并拥有

明确的建议权，维持一种权利的平衡，实现企业股东的双赢。

三、制度控制、信息控制和文化控制是国有控股混合所有制企业管控的重要举措

建立并落1.实完善的现代企业管理体系，是实现国有控股混合所有制企业有效控制的基

础。经常听到的说法是，企业的管理就是通过“结构、制度、流程”对“人、财、物”进行管理。

国有控股混合所有制企业，关键是建立有效的合作机制，发挥各自的优势实现企业主体更好发

展。调和股东之间的利益冲突、理顺企业所有者和经营者之间的委托——代