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面向精细化规划管理的控制性详细规划

编制方法研究

摘要:在新时期推进国家治理能力现代化的背景下，以科学、理性为特征的

精细化管理是现代城市建设管理发展的必然方向。而控制性详细规划作为城市建

设管理最直接的法定依据，同时又是落实国土空间总体规划各项战略部署的关键

环节，是规划到实施的最后1公里。因此，本文主要针对控制性详细规划的编制

方法如何与精细化规划管理要求相呼应进行探讨和分析。

关键词:精细化管理;控制性详细规划;编制方法

十八届三中全会提出“实现国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，

标志着中央对国家治理体系的全面重构。其中，“建立全国统一、责权清晰、科

学高效的国土空间规划体系”构成了国家治理体系的重要组成部分。因此，国土

空间规划是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。而控制性详细规划

则是国土空间规划面向土地实施管理的最后1公里。以精细化规划管理为目标编

制控制性详细规划，可以使规划管理工作更加精准、细致。因此，需要引入精细

化管理的理念方法，针对目控制性详细规划在知道规划实施时遇到的实际应用问

题，以期提出有效改进控制性详细规划编制方法的路径，促进城市规划管理高质

量发展。

1精细化管理的基本要素

精细化管理的理念最早用于制造业生产管理，通过对生产各个环节的量化把

控，以实现生产的效率的提升，并保证产品的质量。

将精细化管理的理念与手段运用到城市管理领域，具体可概况为“细致、精

准、高效、可控”四个基本要素，这也是当前城市管理的主要发展方向。

（1）细致

就是要对城市管理工作所涉及的具体范围、职责、流程、标准和法律责任等

能够做出全面详细的规定，用具体、清晰、可操作的规范化要求取代过去粗放、

笼统、“过得去”的要求。

（2）精准

就是要精准描述管理对象、精准采集管理服务信息、精准处理管理问题，对

于城市管理的对象要做到底数清晰，信息数据可信度高，以强化管理的针对性，

最大程度减少管理中的随意性、盲目性和“一刀切”现象，这是精细化城市管理

的必然要求。

（3）高效

就是要在细致、精准的基础上，通过管理目标的量化、管理标准的细化、管

理手段的技术化、管理主体的协同化等方式，进一步降低行政成本，提高城市管

理部门办事效率，信息反馈更及时、运作更协调。

（4）可控

就是要改变管理中的“事后补救”思维，调整为“事前和事中”的风险防范，

抓好城市管理的环节控制和细节监控，各环节相互紧扣，形成有机闭环。城市精

细化管理中的可控，本质上要求在管理上进一步增强实时性、连续性、动态性，

管理过程和时段不能出现盲区，管理控制信息的传递与反馈要顺畅、及时，一旦

发生状况异常，可以溯源追踪、快速响应。

2精细化管理与控规编制的联系

控制性详细规划在国土空间规划体系中具有承上启下的关键作用，也是直接

指导地块开发建设强度的法定依据。其地位及作用决定了规划编制本身应当具备

精细化特性的天然属性。从控规产生的背景来看。控规是基于科学、合理、有效、

可控地解决市场经济环境下城市建设土地管理以及规划设计方面出现的复杂多变

的问题的迫切需求而产生的。从控规的发展趋势来看。控规编制的出发点和落脚

点逐步转化为政策设计，控制指标趋于“重点求精”，控制效力体现“刚柔并

济”，意味着控规应具备细致、精准的特性，以及较强的适应性和灵活性。综上，

可看出控规编制与城市精细化管理存在的内在联系:控规是指导城市管理精细化

的重要依据;城市管理精细化是控规编制精细化的出发点和最终目标;控规编制精

细化是控规成果具有科学性、前瞻性及可实施性的技术保障。三者环环相扣，联

系紧密。

3精细化管理目标下控规的编制方法

本文以钟祥市城东片区控制性详细规划为例，结合精细化管理目标，提出对

控制性详细规划编制方法的建议。

3.1底线管控与协商管理相结合，提升规划弹性

采用自上而下底线管控与自下而上协商管理相结合的方式，增强规划的弹性。

对于无明确项目主体的控制单元，采用自上而下落实上位总体规划刚性要求明确

底线控制要求。在固化系统性控制要求基础上，对项目管理采取弹性控制手段，

如：在强度分区内总量平衡前提下，各地块容积率转移或微调幅度；公共空间和

慢行步道的“可变”控制方法等。针对有明确项目主体的控制单元，引入精细化

管理和多元协商理论，在控制性详细规划编制过程中协商细化建设控制要求后制

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