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从“管控”到“治理”：社会治理研究回顾与前

瞻

作者：苏长枫

来源：《党政干部学刊》2019年第03期

摘;要[]改革开放40多年，中国社会治理形态不断演变，经历了四个不同的阶段，每个阶

段强调不同的工作重点和呈现不同的工作特征，逐步实现了由从“管控”到“治理”，由“包办社

会”到“治理社会”的转变。新时期，现代化的社会治理需要沿着：社会化、法制化、智能化、

专业化的方向前进，加强社会治理制度建设、预防和化解社会矛盾机制建设、社会心理服务体

系建设和社区治理体系建设，打造共建共治共享的社会治理格局。

关键词[]社会治理;历史演进;革新展望

中图[分类号]D60;[文献标识码]A;[文章编号]1672-2426（2019）03-0031-06

改革开放40多年，从社会治理历史进程，可以说社会治理变革和改革同行，在探索和发

展的道路上，中国共产党对社会治理本质规律认识的不断深化，社會治理的目标不断明确，社

会治理的方式不断创新、社会治理的领域不断丰富，社会治理的水平不断提升，取得了举世瞩

目的成就。新时代社会治理改革任务依旧艰巨，不仅面临历史遗留老问题，更要面对现代化社

会发展的新问题，回顾和梳理社会治理方面的历史进程和成功经验，对探索和走出具有“中国

特质”的社会治理之路具有实际意义。

一、社会治理的历史演进

自改革开放以来，社会治理发展的基本脉络可以大致分为四个阶段，不同阶段赋予社会治

理不同的政治话语。第一阶段是1978年到1992年，改革开放初期的很长一段时间，社会领域

依附于政治和经济领域之中，并没有独立的形态和地位。政府对社会进行严密管理和全面控

制，这是本阶段社会治理核心理念。第二阶段是1992年到2002年，党的十四大之后，市场经

济原则长期熏陶和感染着社会领域，社会事业和公共服务呈现市场化的特征。1998年，在国

务院的机构改革的背景下，首次确定社会管理是政府管理职能之一，本阶段的社会治理核心是

“社会经营”。第三阶段是从2002年到2012年，社会治理地位发生了根本性的转折即从依附到

自主。2004年，社会管理职能不断延伸和完善，首次提出加强社会建设，党的十七大报告在

“四位一体”总体布局中明确了社会建设的新高度，确定了“社会管理”是社会建设的重要部分，

党的十八大报告对社会治理提出了更明确的规范即“加快形成现代化社会管理体制”，这一阶段

的社会治理核心是“社会管理”。第四阶段是从2012年至今，可以说这一阶段是社会治理工作

开展的新起点，党的十八届三中全会正式提出了“社会治理”的概念，实现了传统政府“控制型”

到现代社会“治理型”的转变。党的十九大报告中提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”，

更是为社会治理提供了创新的思维和角度，这一阶段社会治理核心理念是“社会治理”。

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第一阶段：社会管控阶段（1978-1992）。改革初期，社会制度高度依赖于计划经济，其

重要特质是双轨制。以双轨制为核心的改革启动工作导致社会利益分化，诸多社会单位由地位

相同向相异转化，社会利益结构分化，社会矛盾主体不断分化，形成多重利益链条格局，由此

促成了社会治理的发端。本阶段社会治理的主要内容集中体现在：一是新型基层模式的建立。

以村民委员会和居委会形式存在的基层社会治理单位取代了人民公社制和单位制，为基层社会

治理的制度化和规范化探索的新道路。二是社会组织管理体制的双重性。在此阶段的近十年

间，社会组织基础处于“散养”状态，缺乏有效地社会治理制度。在随后的1988年和1989年两

年之间出台的《社会团体登记管理条例》等三项规定的提出，确立了政府和业务主管部门双重

监管负责民间组织的制度，明确了社会组织嵌入其中的社会发展格局与方向。三是人口调控政

策的制定与实施。对于人口生育、流动人口、城市人口和农村人口的治理问题，本阶段提出了

以政府为主导角色的“计划生育”政策和全国范围内开展实施居民身份证制度并行的人口管理方

式和管理制度。四是社会治安综合治理基本方向的明确。改革开放初期，社会建设的各个方面

还属于空白区，各类形式的违法犯罪活动涌现，面对严峻的形式，为争取社会治安根本好转，

中央提出了社会治安综合治理的战略方针。

第二阶段：社会经营阶段（1992-2002）。邓小平同志的“南