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现代大学制度建设的启示

一、国外大学的法人治理模式

与我国高校相比，国外发达国家的大学具有一些共同的特征，突出体

现为具备基本类似的法人治理结构即具备独立的法人资格，多采用董

事会(或理事会)治理结构。尽管政府可任命部分董事会成员，董事会

作为最高管理机构，负责财务等重大决策和日常事务的运行，但是在

不同的国家，大学的运行模式也有差异，其主要区别在于政府管理、

控制这些大学的方式及程度。

(一)外部治理模式

在高等教育发达的国家，大学的外部治理模式，因公立和私立不同、

历史和文化背景不同，从政府和高校的关系上看，大致可以分以下三

类:

1．政府控制型。

这一模式的突出特点是:政府控制较为严格，大学自主性相对较弱。

其主要代表国家包括德国(新世纪以来以“还大学于社会”为旨趣的

改革前)、法国、卢森堡、荷兰等国;一些地中海沿岸的南欧国家(尤

其是希腊和葡萄牙)以及法人化改革之前的日本也可归为此类。在日

本，学校是政府行政机构的一部分，政府承担公立大学日常运作所需

的预算全额，教职员工为国家公务员，并由政府支付薪酬。政府虽在

一定程度上认可学校在教学研究和人事方面的自主性，但并未赋予其

实现财政自主化的权利。

2．政府监督型。

这一模式的突出特点是:高等学校是自治体，具有比较充分的自主权。

其主要代表国家为美、英两国。政府与大学在法律地位上平等，中央

及地方政府为公立大学提供经费支持，而公立大学在经费使用方面享

有较高自主权;多数大学实行董事会治理结构;公立大学在人事制度

方面实行预算管理而非编制管理，引入竞争的准市场内容;由第三方

机构对学校的办学质量与社会声誉进行评价。有消息表明，近年来政

府控制型模式中的日、德两国由于本国公立大学运行机制的僵化与低

效，借鉴政府监督型模式，实行了一系列改革，以提高公立大学的自

主性与竞争力。

3．宏观调控型。

这一模式的突出特点是:高校在办学方面有相当大的自主权，政府通

过法律来对私立大学进行宏观调控。其主要代表为美国、日本。如前

所述，日本的私立大学所占比例最大，美国的私立大学发展水平最高。

日本政府通过《大学令》《教育基本法》《私学振兴财团法》《私立学

校振兴援助法》等，根据法律对私立大学进行宏观调控，以影响私立

大学的发展规模和方向。美国通过《权利法案》《国防教育法》《高等

教育法》等，规定联邦政府要向私立高等学校提供长期资助。政府通

过财政支持将其高等教育相关政策反映到大学管理制度上，实现对私

立大学规模、类型以及科研方向等的宏观调控，使其沿着有利于国家

利益、社会利益和民众需求的道路发展。美国政府对私立大学的质量

控制主要依赖独立于政府、大学之外的第三方鉴定机构。就法人治理

结构而言，尽管国外大学具有大致相同的董事会(或理事会)法人治理

结构，但公立大学与私立大学在治理结构方面也存在一定的差异性，

呈现出不同的特征。

(二)内部治理模式

由于各国法律和历史背景的差异，不同国家借助类型不同的治理机制

和法律形式来实现大学的功能，具体如下:

1．委员会管理模式。

英国的一些大学采用了此模式，通过庞大的委员会体系进行管理和决

策。这一治理结构通常由校务委员会、学术委员会、董事会和副校长

等组成。其中，校务委员会主要由来自商业界、工业界、地方行政当

局、地方教育界、其他高等教育机构的校外成员组成，是大学形式上

的最高权力机构，其主要职责是确保校务的诚信、公开与透明，对大

学的发展战略方向进行顶层设计，商议财务规划、招聘政策等，并监

控已制定目标和基准的实施情况，确保资金使用得当、各项管理措施

充分到位等。学术委员会是大学的最高学术管理机构，主席由副校长

担任，其成员通常包括大学的全体教授、系主任、教学人员、管理人

员和学生代表等，主要负责制定学术发展战略、科研促进措施、审核

教学内容、督促学生纪律等与教学科研密切相关的工作。学术委员会

向校务委员会报告工作。校董事会拥有监督学校活动及资源使用、人

事任命、财务管理等权力。校长一般由具有较高声誉的人士担任，但

只作为学校的象征与代表，发挥领导权威的作用，副校长才是“首席

学术和行政官员”，拥有人事任免权力、学术权力和财务权力。

2．董事会管理模式。

美国高等教育从创建以来一直沿袭了一个基本制度，即以董事会为核

心的法人治理结构。与企业中的董事会对企业活动承担的法律责任一

致，大学的董事会对学校也承担着最终责任。作为大学的法人机关，

美国高校的董事会大多接受学校创立者的信任委托，并以信托的方式

持有学校财产，其主要职责是使受益人利益最大化、聘任大学校长和