关于完善我国空间碎片减控立法的思考和建议.docx

??

?

??

关于完善我国空间碎片减控立法的思考和建议

?

?

?

?

?

??

?

?

?

冯国栋

一、我国空间碎片减控立法的背景与过程

我国在空间碎片领域起步较晚，1989年才开始涉足此方面的研究。1995年6月，我国以国家航天局的名义加入机构间空间碎片协调委员会(IADC)，但鉴于资源的匮乏，当时所开展的工作仅限于组织有关单位开展空间碎片国际联合观测、长征四号运载火箭第三级减缓方案、空间碎片数据库与环境模型研究等。1999年11月，经过各方努力，空间碎片基础研究列入国家财政专项。在此基础上，2000年底，我国正式开始启动“十五期间空间碎片行动计划”，这也标志着我国的空间碎片研究进入快车道。此后，我国在空间碎片的基础研究、条件建设、工程应用、国际合作、队伍建设等各个方面均取得了明显的进展，特别是在预警预报、防护设计、减缓措施和基础建设等方面取得了丰硕的成果。这些都为我国空间碎片减控的法律机制建设奠定了必要的基础。

2006年11月，在原国家国防科学技术工业委员会的资助下，由上海航天局（上海航天技术研究院）法制办牵头，成立了“空间碎片与空间环境保护立法”课题组，首次在我国范围内系统开启了对空间碎片法律问题的研究。其间，上海航天局分别与哈尔滨工业大学、北京航空航天大学、北京理工大学、深圳大学、复旦大学法学院签订了分课题研究合同，构建了航天工业部门与空间法学界的合作渠道。此后，空间法学界对空间碎片的研究日渐升温，涌现出了一大批研究成果，有效弥补了中国法学界长期以来在空间碎片研究领域的空白。

在国家国防科工局的领导下，课题组以《空间物体登记管理办法》和《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》为主要法律渊源，起草了我国空间碎片减控的立法建议稿，并在全国性的空间碎片专题研讨会上进行了研讨，广泛征求了各方面的意见，六易其稿，形成了立法草案；2007年11月、2008年3月，草案在空间碎片研究专项办公室和空间碎片研究专家组范围内进行了讨论；2008年5月和6月，分别在上海和北京召开了航天工业部门参与的意见征求会；2009年2月、6月、9月，草案分别向外交部等有关部委进行了汇报。2009年11月草案经国家国防科工局审议通过，于2009年12月1日由国家国防科工局以《空间碎片减缓与防护管理暂行办法》（以下简称《减防暂行办法》）的名称正式颁布。

二、我国空间碎片减控立法的主要内容

经过前期立法，我国已经初步构建起空间碎片减控的基本法律机制。其在构成上，既借鉴了俄罗斯统一授权的模式，也借鉴了美国在联邦法规中对空间碎片减控进行明确规制的做法，同时又充分遵循了法律效力文件与技术标准文件相衔接的基本格局，体现了我国在空间碎片减控方面的决心与努力。

（一）法律规章层面

1．责权组织机制。《减防暂行办法》对此进行了明确，规定“国防科工局根据航天行业管理相关职能，监督管理民用航天器、运载器空间碎片减缓与防护工作，组织实施空间碎片专项科研及相关能力建设，协调履行联合国和机构间空间碎片协调委员会(IADC)等国际组织制定的有关准则要求。”从中可以看出，我国未采用美国的分权制模式，而是借鉴了俄罗斯统一管理的责权模式，明确由国防科工局承担空间碎片减控职能。

2．约束许可机制。《减防暂行办法》对此进行了明确。《减防暂行办法》第8条规定“航天器、运载器研制单位，在按照《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》申请发射许可证时，在申请文件中应提出空间碎片减缓与防护措施。”此条款与美国联邦法规第5部分第47节提出的“批准申请必须提交卫星系统将采用的轨道碎片减缓的设计和运行策略”的内容高度一致。

3.预警防护机制。《减防暂行办法》对此进行了明确。《减防暂行办法》第6条就工程论证和研制管理全过程提出了空间碎片减控的有关管理要求；第7条就研制和运行提出了空间碎片减控的有关技术要求。两个条文从8个方面初步构建了预警防护的法律机制，包括：按要求进行减控设计、制定减控方案与措施、明确航天器寿命末期处置方案、限制在轨分离碎片数目、防止意外解体，采取钝化及离轨措施、具备机动规避碰撞能力。第13条则就紧急状态下的空间碎片的预警与应急处置进行了规定，明确应“根据空间碎片监测预警信息，及时协调有关部门采取应急措施。”

4．资源保障机制。《减防暂行办法》对此进行了明确。《减防暂行办法》第10条规定“空间碎片专项科研计划由国家财政专项资金支持，国防科工局负责组织实施”，从而从国家财政的层面，明确了空间碎片减控的资源保障渠道。

（二）技术标准层面

鉴于《减防暂行办法》就预警防护机制的问题仅仅从宏观上提出了总体的要求，要想具体落到实处，还必须有相应的更加细化的标准文件的转化与支撑。经过多年的建设，我国形成了以《空间碎片减缓要求》(QJ3221-2005)为