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国土工作经验：以可持续发展理念引领建设用地空间拓展

可持续发展理念延伸出可持续发展、生态都市、生态社区建设等概念，成为当代

城市发展所追求的一种新的理念。减量资源消耗，实现建设用地在城区、郊区、海域

等优化布局，创造新的开放空间，将开放空间与文化娱乐设施相结合，是可持续发展

城市的土地利用目标之一。

建设用地在城区、郊区、海域等布局和结构，是影响城市可持续发展的重要因素。

政府在建设用地布局中，主要扮演空间引导的角色，通过开放空间建设，能够形成城

市的土地价格阶层，影响土地容积率与土地开发。加拿大温哥华市政府以大量的开放

空间与文化娱乐建设引导城市建设用地开发，成功创造了宜居环境。开放空间建设包

括在市中心建设占地面积达17公顷的5座大型公园，使得每千人绿化面积达到1公

顷。50%的海岸线由面积达12公顷的4个大型公园组成，建立陆上休闲与海上休闲

的空间联系。文化娱乐建设则注重提高文化娱乐、体育活动、艺术创作的场地；在住

宅小区附近建设商业中心和商业街，以及与商业活动配套的各种服务、餐饮、娱乐和

文化设施；在郊区招商引资设立大型购物中心，并附设大型停车场。

结合海峡西岸经济区自然资源禀赋条件和土地利用特点，按照拓展发展空间、优

化土地资源配置总体要求，福建省探索出挖潜、上山、下海三条空间拓展路径。在建

设用地拓展空间优化配置和时序安排上，遵循先陆后海、先易后难、由近及远、由浅

入深的原则，综合考虑建设用地开发效率与土地自然生态属性确定空间拓展时序，并

结合福建省各个城市在建设用地需求上的不同特点进行拓展空间分布安排。

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一、海峡西岸建设用地空间拓展原则

我省自然地理典型特点是“依山傍水”，具有明显的天然区位优势，辖区内山地

丘陵面积占土地总面积高达90%。山地丘陵所占比例大，且人多地少，耕地后备资

源相比于其他地区严重不足。因此，福建将城乡建设用地的发展目标定位为借助“对

外开放、对内联接、山海协作”三条战略通道，全方位、多层次、宽领域提升城乡土

地利用水平。

结合海峡西岸经济区这一特殊的自然资源禀赋条件和土地利用特点，按照拓展发

展空间、优化土地资源配置要求，福建省形成了以“一条主线、两个目标、三条途径”

为主导的建设用地空间拓展总体思路，其中“一条主线”即以破解实施海西战略规划

建设用地供需矛盾为主线；“两个目标”即为海西战略实施提供技术支撑，为我国其

他国家级区域战略土地空间拓展探索经验；“三条途径”即挖潜（中小城市和村镇土

地集约利用）、“上山”（低丘缓坡地合理开发）、“下海”（滨海地带和海岛科学

利用）。

在对海西地区各类型建设用地空间拓展潜力分析评价的基础上，在进行建设用地

空间拓展时，不仅要考虑区域内建设用地拓展的空间优化配置及合理布局，还要考虑

建设用地空间拓展的时序安排，只有协调好区域内建设用地拓展的空间配置及时序安

排，在合适的时机选择适合的建设用地拓展方案，才能够确保区域内建设用地科学合

理供给的同时，兼顾经济、社会及生态的发展需求，做到区域内综合效益的最大化。

建设用地拓展空间优化配置及时序安排应遵循的原则如下：先陆后海、先易后难、

由近及远、由浅入深。

先陆后海，指在建设用地空间拓展时，优先使用陆地未利用地及可开发利用的建

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设用地，在陆地建设用地数量无法满足区域内建设用地实际需求时，再考虑向海域要

地，以增加建设用地数量，满足实际用地需求。

先易后难，是指在建设用地空间拓展的过程中，优先拓展简单易开发、拓展成本

低的土地，在其已开发接近饱和、难以满足持续增长的用地需求的情况下，才考虑使

用那些开发难度大、拓展成本高的土地。

由近及远，指在建设用地空间拓展过程中，应优先拓展离道路、现状建设用地、

区位中心及陆地较近的地块，这样不仅能够促进建设区域的连片开发，还能够提高基

础设施的共享程度和公用设施的利用效率，集约利用土地，减少能源消耗。由浅入深，

是指在陆上区域无法满足实际经济社会发展需要，需要向海域拓展空间时，优先选