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PPP项目盈利模式详解

导语

PPP本质上是要借助社会资本的资

金与竞争，来改善公共产品的供给效率，

其注重产出标准而不是实现过程，是一

种激励相容的制度安排;然而，公私双方

通常具有截然不同的利益诉求，政府部

门关注公众需求满足，而社会资本强调

利润获取。因此，保证社会资本适当盈

利是避免其关系专用性投资不足、提高

其竞争与创新积极性的关键，并最终实

现政府部门、社会资本和公众的“多方共

赢”，促使PPP项目成功。

1、PPP项目盈利模式创新的必要性

在传统思维方式下，PPP只是政府

进行基础设施建设或开展公共事业的一

种新型的融资方式，借此减轻其财政压

力。社会资本通过收购股权或收购资产、

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投融资建设、经营管理或按需求提供服

务的方式投入PPP项目，而政府部门则

以让渡收费权、支付可行性缺口补助或

政府付费的方式给予社会资本合理的回

报。此时，公私双方关注的焦点即社会

资本的投资回报率或目标收益率：过低

的投资回报率或目标收益率不利于社会

资本积极性的发挥，甚至将迫使其退出

基础设施和公用事业领域;而较高的投资

回报率或目标收益率将会给政府带来沉

重的财政负担。PPP项目的公私双方过

度关注“投入-回报”之间的关系，甚至在

确定投资回报率或目标收益率上表现出

对抗关系，违背了PPP伙伴关系的初衷。

据审计署数据显示，截至2013年6

月底，我国各级政府负有偿还责任的债

务约20.7万亿元，如何监控和化解债务

风险备受外界关注。2014年，我国政府

开始在全国范围内大力推行政府和社会

资本合作，并密集发布PPP的相关文件，

其中“国务院关于加强地方政府性债务

管理的意见”的基本思想为“修明渠、堵

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暗道”，即堵住“地方政府的融资平台公

司”这一暗道，修了政府债券与PPP两条

明渠;然而，国务院43号文在鼓励运用

PPP模式化解地方债务的同时还明确指

出，“地方政府要加强对或有债务的统计

分析和风险防控，做好相关监管工作”。

由此可见，对于那些需要政府付费或者

给予适当补贴的PPP项目而言，无论是

政府部门还是社会资本，仅仅盯着这一

项目既有的收益和财政补贴是不够的，

更需要通过PPP项目盈利模式创新“将

蛋糕做大”，政府可以因此避免PPP项目

引起的新发生或有债务超出规定范围，

社会资本也因此可以在投资回报率或目

标收益率上减轻与政府部门的对抗，从

而更顺利地实现其盈利。

2、伙伴关系下的PPP项目盈利模式

框架

PPP的成功实施需要以伙伴关系思

维为基础，公私双方必须摒弃对抗思维，

互相尊重且积极主动地参与到项目中

去，因此，如何在提高公共产品或服务

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供给效率的同时保证社会资本适当盈

利，必须是公私双方共同面对、协力解

决的问题。PPP项目盈利模式的创新，

是在确定投资回报率或目标收益率之前

不得不考虑的问题。在现实生活中，交

易行为背后隐藏着价值交换，存在一定

的价值交换范式或机制，而盈利模式这

一概念即为了解释这种价值交换范式或

机制;收益和成本决定了组织的经济价

值，利润或盈利水平则是企业经济价值

的直接体现，因此，盈利模式通常是指

按照利益相关者划分的收