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促进城乡生产要素自由流动

城乡生产要素自由流动既是城镇化的重要内容，又是工农城乡关系的重要表现。随着经济社

会的发展，各种生产要素在城乡之间流动的规模越来越大，影响也越来越广。但是，从目前

来看，城乡之间生产要素在流动过程中还存在较为明显的流向城镇的“单向性”特征，要素

价格形成机制亟待完善，要素流动的制度障碍还较为突出。为解决这一问题，2019年5月5

日，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，其中

对“建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制”进行了专门的安排部署。

一河南城乡要素流动的现状

要素流动是资源合理配置的必然要求，是区域经济保持活力和竞争力的重要体现。城乡之间

生产要素的自由流动既是城镇化的重要内容，又是工农城乡关系的重要表现。客观上看，新

中国成立以来，尤其是改革开放以来，城乡要素流动的规模越来越大、影响越来越广。

（一）乡村生产要素向城镇流动的现状

从乡村要素向城镇流动看，主要包括以下几个方面。

一是大量劳动力和人口流入城镇。河南是全国人口大省，改革开放以来，城镇化率由1978

年的13.6%上升到2017年的50.16%，城镇人口由963万人增长到5444万人，城镇人口增加

了4481万人（见图1）。由于计划生育政策在城市更为严格，所以城市新增的4481万人

中，绝大多数是由农业转移人口转化而来。当前，河南城镇化率仍处于高速增长阶段，正在

以年均1.5个百分点的速度提升，这就意味着每年需要转移100多万人进入城镇。而且，从

农村转移出来的人口大多数是青壮年劳动力。大量年轻人的到来，为城镇发展提供了必需的

劳动力，也带来了消费、生机和活力。

图11978年以来河南城乡人口情况

二是农村土地转化为城镇建设用地。无论在城市还是乡村，土地都是最为稀缺的资源。农业

生产活动需要土地，城镇化也需要土地来承载。在城镇化过程中，人口大量涌入、产业发

展、基础设施建设都需要土地来承载，城镇化在空间上的一个重要表现形态，就是城镇建设

用地面积的扩张。改革开放40多年来，我国“土地城镇化”快于“人口城镇化”的现象普

遍存在。以河南38个市为例，2010年以来，38个市建成区面积从2014平方公里增长到

2685平方公里，增加了671平方公里；城区面积从4101平方公里增加到5132平方公里，

增加了1031平方公里（见图2），这些新增的城市建设用地，几乎都是由乡村地区土地资

源通过各种方式转化而来。

图22010年以来河南城市占地面积情况

三是资金从乡村流入城镇。长期以来，由于乡村地区第一产业的收益率和回报率相对较低，

而且农村金融发展严重滞后、投资机会少，大量资金通过各种金融机构从农村流向了城市。

相关统计数据显示，中国农业银行、农业发展银行、农村信用社和邮政储蓄四大农村金融机

构，在全国县域及乡村地区吸纳的储蓄存款高达12万亿元以上，但是全国涉农贷款仅为5

万亿元左右，这意味着通过金融渠道从农村净流出的资金就高达7万亿元。

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四是生产和生活资料从乡村流入城镇。首先体现在农村生产出来的粮食、肉类、蔬菜等源源

不断流入城镇，供城镇居民日用生活所需。河南作为全国重要的粮食生产大省，农业不仅要

保证1亿河南人民的口粮，还承担着保障国家粮食安全的重任。其次，农业生产为工业提供

原料。像食品加工业所需的麦子、大米、玉米、大豆等都是在农村生产出来；服装行业大量

使用的棉花，制糖工业所需的甜菜、甘蔗等也来自农业生产活动。

（二）城镇生产要素向乡村流动的现状

城镇生产要素向乡村的流动，则主要包含以下几个方面。

一是城镇为农业生产和农民生活提供生产资料和生活资料。市场经济的浪潮席卷了地球上的

每一个空间，农村也早已成为市场经济的重要组成部分。现代工业的发展，在很大程度上推

动了农业现代化的进步。从农机、农具到种子、农药、化肥，现代农业生产所需的生产资料

多数都在城镇生产出来。现代化的农业生产工具和高效农药化肥的使用，极大地增强了农业

生产能力，提升了农业现代化程度。现代农村居民吃穿住行等生活物资，相当一部分是在城

镇生产出来的。此外，随着广播电视和互联网的普及，人们的沟通、娱乐也越来越离不开城

镇的服务；现代化的乡村基础设施建设，也需要钢筋、水泥等工业化产品。

二是城镇为农业生产和农村生