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“意见”的规范性与复合性分野及其规范化--第1页

秘书苑

“意见”的规范性与复合性分野

及其规范化

张松祥

摘要：

在写作实践中，“意见”公文分野为规范性和复合性两类，现行“意见”公文的适用范围已无法涵括其全部功能。基于此，

从语词、文种、发布、实践等多方面分析“意见”公文的应然属性，对两类“意见”公文的发文对象、主体功能、文书流转、行文方

向等进行比较，揭示其差异，进而提出推进“意见”公文规范化建设的几点举措。

关键词：党政机关公文；意见；规范化

Abstract:Duringourwritingpractice,opiniondocumentisdividedintonormativeoneandcompoundone.However,

currentopinionsrangeofapplicationhasbeenunabletoincludeallfunctions.Basedonthis,theauthortendsto

analyzerequiredattributesfromwordsandphrases,documenttype,publishing,practiceandsomeotheraspectsby

comparingobject,function,processinganddirectionofthesetwokindsofdocuments.Inthisway,differencescanbe

revealedinordertoputforwardfollowingmeasuresofpromoting“opinion”documentnormalizationconstruction.

Keywords:Officialdocumentsfrompartyandgovernmentorgans;Opinion;Normalization

“意见”是1996年《中国共产党机关公文处理条容的“法律性”是唯一依据。将意见的公文属性确定为

[3]

例》和2000年《国家行政机关公文处理办法》中新增规范性，主要依据也就是其内容的本质性规定。

的文种。其适用范围为：对重要问题提出见解和处理1.1从适用范围的语词角度看，“意见”的存在本原

办法。对于该文种的行文方向、处置方式等，国务院是其规范性。意见适用范围“对重要问题提出见解和

办公厅2001年《关于实施国家行政机关公文处理办法处理办法”的表述中，有“重要问题”“见解”和“办

涉及的几个具体问题的处理意见》（以下简称《处理法”三个关键词。从逻辑上讲，“重要问题”是提出问

意见》）中曾作出规定。但对“意见”的公文性质，长题，回答“是什么”，“见解”是分析问题，回答的是

期以来学界争讼不断。不少规范性公文管理规定中，将“为什么”，“办法”是解决问题，回答的是“怎么

其用作规范性公文文种。有学者认为和“决定”文种可办”。从公文治事理政的角度说，意见公文的写作重点

以互代[1]，属于指挥性公文。对意见公文性质认识上的应为“办法”，因为陈述问题、提出见解，都是为着提

多元，给公文写作实践带来迷惑。如，同是国务院颁发出“处理办法”的。从这个意义上说，意见公文本质上

的《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调是对工作策略、方法的内在规定，是客观存在和行动依

剂制度的通知》（国发〔2018〕18号）和《国务院关于据，基本职能是指导与规约相关工作。因此，意见公文

建立残疾儿童康复救助制度的意见》（国发〔2018〕20属于带有指导性质、体现规定性的策略性公文，也就是

号）两个文件，前一个文件的正文架构为“一、总体要法学界学者指称的“指导性规范文件”。[4