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人人好公，则天下太平；人人营私，则天下大乱。——刘鹗
《公共政策学》第五讲
公共政策的制定——政策方案规划与抉择
第一节政策目标的确立
政策目标
政策目标包括总目标和具体目标，总目标是政策主体为了解决政策问题所提出一
般性要求，是对预期在较长时间获取的成就的正式而全面的陈述，也是一定时期
国家或者组织的大的发展方针或者奋斗目标的分解。而具体目标达到政策总目标
的具体措施。政策总目标很难量化，阐述一般也不明确限定实现结果的时间，而
具体目标一般有明确的目标群体和时间限制。
总目标（目的）与具体目标比较
特征总目标具体目标
明确性宽泛的陈述（如提高卫生保健质量）具体（增加多少医生人数）
术语规范（卫生保健质量指能否获得医疗服务）可操作性（1万人拥有医生数）
时间不明确（在将来一段时间）明确（在5年或者10年时间）
衡量方法非量化（充分的医疗保险）一般量化（每千人参保数）
目标群体宽泛（低收入家庭）具体（年收入低于X元的家庭）
设定政策目标的基本原则：
（1）事实求是，面向未来（2）系统协调，具有针对性（3）具体明确、具有合
理性。（4）注重伦理考量，保持相对稳定性。
基本的公共政策目标
基本的公共政策目标也称元目标：公平、效率、发展、自由、安全。
影响政策目标确定的主要因素
（1）价值因素（2）政治因素（3）目标的多重性及其冲突
评估标准
评估标准是衡量政策目标实现的尺度，它将定性的或者概念的政策目标转化成为
具体的可操作性的定义，是关于那些被用来评估备选方案或者项目的目标诸方面
人人好公，则天下太平；人人营私，则天下大乱。——刘鹗
的明确的陈述，包括成本、收益、有效性、可行性等。尺度是标准的有形或者操
作性的定义，每个标准有几个与之相关的量化的尺度。尺度也称做指标。
确定评估标准有时是非常困难的，这主要有以下原因：
一是政治过程的本性使得决策者不愿意明确陈述出相关的政策目标，而目标不明
确也就难有准确的评估标准。
二是被提出的政策方案或者项目往往不是单一目标而是多个目标，每个目标一般
都有相关的评估标准，而每个标准都可能有多个尺度，这使得评估标准问题复杂
化；
三是政策参谋人员或者分析人员可能被公共部门或者政府部门所雇佣，他们也不
愿意放弃多重的、冲突的目标和评估标准。
政策指标
政策指标是政策评估标准的具体化，是衡量政策目标的量或者质的尺度，是政策
目标具体说明。根据指标所要衡量的政策领域的不同，可划分为经济指标、社会
指标、政治指标和综合指标。
第二节备选方案的拟订
备选方案的产生一般经历3步：
第一步：搜寻备选方案
从问题构造的程序中可以发现一些备选方案。邓恩列举了八个来源：
（1）权威；即相关政策问题的专家。
（2）洞察力：长期与某些政策对象打交道的人或者一些政策相关者的知觉或者
判断；
（3）方法：利用系统分析等创新性的分析方法；
（4）科学理论：自然科学和社会科学所产生的一些对问题现象的解释；
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