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政策网络理论视角下我国职校生实习政策执行困境与化解

刘银景?陈秋苹

摘要职校生实习事关学生全面成长和社会民生，应高度重视、规范管理。中央和地方出台了一系列职校生实习政策，但面临着政策执行困境，制约着政策成效。当前，职校生实习政策执行已形成典型的政策网络样态。借助政策网络理论，构建职校生实习政策执行网络的多维分析模型，分析职校生实习政策的政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络等网络结构及其特点，可知其政策执行存在宏观环境不完善制约政策执行，中观结构封闭导致受益人“缺席”，微观互动不足引发执行阻滞等困境。化解这些困境的策略包括：多维支持，优化政策环境；畅通言路，构建开放性网络；良性互动，构建实习共同体。

关键词职业学校；实习；政策执行；政策网络；治理共同体

中图分类号G712文献标识码A文章编号1008-3219（2023）16-0046-08

刘银景（1978-），男，扬州大学教育科学学院博士研究生，江苏商贸职业学院副教授，研究方向：教育政策；陈秋苹（1963-），女，扬州大学教育科学学院教授，博士生导师，博士，研究方向：教育政策

一、问题的提出

二、理论基础与分析框架

（一）政策网络理论的主要内容与研究路径

政策网络形成了三个层次的研究路径。以美国学者为代表的微观层次研究，关注政策网络行动者互动，如赫柯罗（Heclo）提出的议题网络概念，推动了政策网络研究的深化和发展；以英国学者为代表的中观层次研究，其代表人物是罗兹（Rhodes），关注政策网络的组织结构，采用政策网络和政策社群代替了美国传统的铁三角和议题网络；以德国、荷兰学者为代表的宏观层次研究，将政策网络视作有别于科层制、市场的治理模式，荷兰学者认为政府在治理中不是万能的角色，政策主体的协商至关重要，有效的网络治理是成功治理的关键所在[7]。

（二）政策执行网络多维分析模型及其适用性

已有研究围绕“政策网络与政策后果之间的因果关系”，形成了两种对立的观点：一种是过于重视政策网络结构的制约性，而忽视了行动者能动性的“结构决定论”；另一种是过于重视行动者行为，而忽视结构影响的“行为决定论”。二者实质上是结构和行动的二元对立，具有片面性。相关学者对此予以修正。其中，马什和史密斯（MarshSmith）提出了辩证分析模型（dialecticalmodel），把网络行动者、网络结构和网络环境三个关键性变量相结合，强调三者辩证互动关系对政策结果的影响，即网络行动者、网络结构和政策环境三者互动共同影响了政策执行结果。受此启发，本文尝试构建政策执行网络分析模型，该模型主要包括网络环境、网络行动者、执行网络结构和政策执行结果四个变量。网络环境作为宏观的外生变量，包括政治、经济、意识形态、社会文化等环境要素，它通过改变网络结构和影响行动者运用资源的能力来影响政策结果，网络行动者的互动能不断改变和塑造网络环境。网络行动者是指政策过程中的利益相关者，包括组织和个人，是网络的重要节点。行动者行为是行动者基于所在的网络位置及拥有的资源，依据自己的利益诉求与价值立场而作出的行动策略。行动者之间稳定持续互动形成了特定的网络结构，网络结构制约和影响行动者行为。政策执行结果是网络环境、网络结构、网络行动者三者辩证互动的结果，反过来，政策执行结果也会对三者产生影响。以上是对该模型的应然分析，但是为避免分析框架过大、研究空泛等问题，本文重点研究宏观环境中的经济、制度、文化等因素，中观结构中的网络位置、“开放—封闭”程度等因素，微观互动中行动者的合作、冲突和抵制等策略行为。

该模型对职校生实习政策执行具有较强的解释力和适切性。一是从政策网络理论视角出发，将职校生实习政策执行嵌入社会大背景之中，多元行动者及其利益被纳入考量范围，强调行动者的彼此协同配合，以更好地体现职校生实习政策的多元协同育人本质。二是关注网络结构和行动者对执行结构的影响，可清晰地描述政策执行过程中多方互动博弈的复杂过程，揭示职校生实习政策执行困境的根源，并提出化解之策。

三、职校生实习政策执行网络特征与类型

分析政策网络特征及其构成要素是政策网络研究的前提和基础。事实上，职校生实习政策执行过程已经形成了一个典型的网络结构，与政策网络特征高度吻合。

（一）行动者多元

职校生实习政策的行动者主要涉及中央和地方各级政府及职能部门、职业院校、行业企业、学校师生、家长及部分社会大众等组织和个人。借鉴马什（Marsh）和罗茨（Rhodes）的政策网络类型理论，职校生实习政策执行网络结构类型可以分为五类。见表1。

政策社群以党和中央政府为代表，处于网络权力结构的最高端，具有高度权威性。府际网络以地方政府为代表，承上启下，细化并执行上级政策，具有较为丰富的政策资源和动员组织能力，其价值取向和执行力度决定政策执行效果。生产者