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资金集中管理制度的法律风险

作为国有企业集团普遍存在的一种资金管理模式，资金集中管理本质上是大股东对子公司资金的直接管理行为。该制度既有一定的规范依据，在实践中亦有其特定的功能，但也存在一些不可忽视的法律风险。为进一步完善国有企业法人治理结构，当前迫切需要准确把握该制度的内涵及其运作方式，综合评估其功能和法律风险，并在制度上做出相应安排。

一、企业资金集中管理制度的界定及其运作

国有企业实行资金集中管理的现行有关规定，主要包括《财政部关于印发企业国有资本与财务管理暂行办法的通知》（财企[2001]325号）、《关于加强中央企业资金管理有关事项的补充通知》（国资厅发评价[2012]45号）、《国务院国有资产监督管理委员会关于进一步做好中央企业增收节支工作有关事项的通知》（国资发评价[2015]40号）等。上述规定明确地提出加大资金集中管理力度、提高资金使用效率和保证资金安全等有关要求。具体来说，资金集中管理是指在企业集团内建立专门的部门，对下属成员企业（指全资、控股子公司，下称“子公司”）的资金进行统一的集中管理。集团通过将信息集中到内部管理系统，并通过该系统对资金进行统一调配和部署，以对各子公司的银行账户、预算、融资、结算、票据等方面进行全方位、一系列的集中管理。

（一）资金集中管理优势背景

1．有利于资金集中控制，防范风险。当企业集团分散管理资金时，各子公司将分别对外开户，对资金使用拥有自主权，此时各子公司通常不会从集团总体角度出发使用资金，导致资金使用随意性增强。资金集中管理后，集团可以对各子公司资金进行全方位的监控，这样既可控制子公司资金流向，避免不必要的浪费；又可及时进行资金调度，防止出现债务违约风险。

2．有利于汇总闲置资金，互补余缺。集团业务通常包含多种行业和涉及多个区域，而各子公司面临的发展机遇以及所处的发展阶段却不尽相同。一些子公司业务增长快，资金需求量大，但当受到政策等方面因素影响时，其融资压力增大，资金可能会出现暂时短缺现象；而另一些处于成熟发展阶段的子公司，其融资手段较为丰富，资金可能会闲置。通过资金集中管理，集团可以将盈余子公司的资金投向其他资金紧张的子公司，实现互补余缺，保证各子公司的发展。

3．有利于提升集团整体资金实力，加强融资能力。一个公司的融资能力通常取决于该公司的偿债能力。一般情况下，子公司的偿债能力会小于集团整体的偿债能力。资金集中管理后，集团集合了各子公司的资金，提升了整体收益能力和管理水平。此时集团统一对外融资，更加容易获得银行和资本市场的资金，不但简化各子公司分别与金融机构商谈环节，也降低集团整体的融资成本。

（二）具体运作

在实务中，集团出资后，除给各子公司预留必要的运营资金外，原则上会将所有资金进行集中管理。各子公司在开通银行账户之初，已授予集团查询和划转子公司账户资金的权限，子公司的资金在每天某一时点将划转至集团设立的资金专户中。集团将根据子公司自身运营及其与外部机构的合作需要，分配必要的日常运营资金。具体流程是子公司通过编制资金的预算，提前估计生产经营活动中所需的资金量，将预算报告提交给集团，集团审查同意后将资金转回子公司银行账户，以满足子公司的生产经营需要。集团集中管理管理子公司的资金期间，无需向子公司支付利息；但子公司向集团借款时，一般需按集团规定的固定利率支付利息。此外，资金集中管理的另一主要内容是对资金投、融资进行管理。集团通过充分考虑和评估融资、投资的资金成本和潜在的财务风险，最终选择最佳的融资和投资项目。

（三）不适用资金集中管理的情况

1．上市公司。由于证券市场在发展初期，定位为“服务国有企业改革脱困”，所以上市公司曾普遍存在大股东占用资金的问题。自证监会在2003年发布《关于规范上市公司与关联方资金往来及上市公司对外担保若干问题的通知》《关于集中解决上市公司资金被占用和违规担保问题的通知》《关于进一步做好清理大股东占用上市公司资金工作的通知》等规定以来，经过大力整治，基本上解决了国有企业大股东占用资金的问题。目前证监会禁止上市公司大股东占用资金的行为。

2．新三板挂牌公司。根据《全国中小企业股份转让系统业务规则（试行）》第4.1.4条规定，控股股东、实际控制人应切实保证挂牌公司的独立性，不得直接或者间接侵占挂牌公司资金和资产。另根据《全国中小企业股份转让系统挂牌公司治理规则》第73条规定，挂牌公司控股股东、实际控制人不得占用公司资金。故企业类的新三板挂牌公司不得存在大股东资金集中管理的行为。

二、企业资金集中管理的法律风险

（一）涉嫌财产混同

所谓财产混同，主要是指因资金管理的漏洞和财务管理制度的不规范，在公司的日常账务往来中，股东将公司账户与股东账户混合使用，从而难以区分公司与股东的财产，会计账簿也难以反映公司的正常收支。在资金集中管理中，虽然集团将子公司