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《生态文明体制改革总体方案》解读

2015年9月11日召开的中共中央政治局会议，审议通过了《生态文明体制改革总

体方案》。专家表示，这个方案是生态文明领域改革的顶层设计和部署，改革要遵循“六

个坚持”，搭建好基础性制度框架，全面提高我国生态文明建设水平。

中央政治局会议强调，推进生态文明体制改革要坚持正确方向，坚持自然资源资产

的公有性质，坚持城乡环境治理体系统一，坚持激励和约束并举，坚持主动作为和国际

合作相结合，坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合。

专家指出，要坚持正确方向，首先需要有正确的生态环保理念作为指导。比如要树

立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金

山银山的理念，自然价值和自然资本的理念，空间均衡的理念，山水林田湖是一个生命

共同体的理念等等。

对于坚持自然资源资产的公有性质，国家行政学院生态文明研究中心主任张孝德

说：“自然资源资产具有公有性质，湖泊、山川、空气和水，都是大自然的赐予，属于

全民所有。有了产权公有这个前提，就可以建立起一个自然资源资产的产权交易制度。”

“实施生态自然资源资产产权改革，不仅可以使自然资源成为有偿使用的资源，还

可以使有价值的自然资源发挥作用，实现生态财富的增殖。”张孝德说。

国务院发展研究中心研究员谷树忠认为，自然资源资产受到重视，是因为传统发展

方式难以为继，资源浪费、破坏、流失严重，所以重视经济增长过程中的自然资源问题，

就要对传统的经济发展方式进行调整，对自然资源资产进行核算。

推进生态文明体制改革要坚持城乡环境治理体系统一。国务院发展研究中心资源与

环境政策研究所副所长李佐军强调，“要特别防止和遏制城镇污染向农村扩散。”

李佐军提出，一是把统筹城乡环保作为统筹城乡工作的核心内容之一，把农村的环

保指标纳入各级政府政绩考核体系中;二是加强农村环境监管与执法力度;三是加大农

村环境基础设施建设，尤其是要在农村大量兴建固废与污水无害处理设施;四是创建企

业清洁生产激励机制;五是增加农村群众在环境管理中的参与权和决策权。

专家介绍，“坚持激励和约束并举，坚持主动作为和国际合作相结合，坚持鼓励试

点先行和整体协调推进相结合”，都是推进生态文明体制改革的重要遵循。

“目前，对破坏生态的约束机制体现得更为明显。”国务院发展研究中心资源与环

境政策研究所副所长常纪文说，中央政治局会议提出要建立充分反映资源消耗、环境损

害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。这就是具体的约束措施，将对

地方政府和相关部门产生很大约束力，对生态文明体制改革能否取得实效具有重要意

义。

《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》近期已经施行，明确提出对官

员损害生态环境的责任“终身追究”，构成了各级党政领导者的生态环保“责任清

单”。环保部环境与经济政策研究中心主任夏光认为，制定“责任清单”，实现精准追

责，有助于改变长期以来对领导干部的环保工作泛泛要求、笼统评议、法不责众的问责

机制。

夏光认为，“责任清单”不但可以用来对党政干部进行环保追责，也可以作为各级

党组织提拔使用干部的参考依据，从这个意义上说，“责任清单”也是对各级党政干部

的一种激励机制。

生态文明体制改革确立的理念、遵循的原则，都需要具体的制度予以贯彻实施：建

立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度;覆盖全面、科学规范、管

理严格的资源总量管理和全面节约制度;反映市场供求和资源稀缺程度，体现自然价值

和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度;以改善环境质量为导向，监管统一、执法

严明、多方参与的环境治理体系„„一系列制度将为生态文明体制改革的顺利推进提供

保障。

“推进生态文明体制改革的总体方案，就是要搭好基础性框架，构建产权清晰、多

元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。”常纪文说，“同时，坚持主

动作为和国际合作相结合，坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合，我国生态文明建

设水平就一定能迈上一个新台阶。”