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从形式普惠走向实质公平

●郑功成

在党和政府的高度重视下，近几年我国社会保障体系建设步伐加

快，普惠性特征日益体现。从覆盖城乡的最低生活保障制度的构建到

全民医疗保险、全民养老保险制度体系的形成与快速覆盖，再到保障

性住房及其他福利供给的大幅增长，我国社会保障不同程度地惠及绝

大多数城乡居民。这不仅是社保体系建设的巨大成就，而且是国家经

济发展、社会进步与人权保障事业推进的重要标志。未来一个时期，

我国社保体系建设的重要任务是在坚持并巩固普惠性的基础上，不断

增强公平性，最终实现社会保障从形式普惠走向实质公平。而加快推

进社会保障城乡统筹发展，无疑是缩小国民福利权益差距，促使社会

保障体系沿着公平、正义、共享的价值取向持续发展的必由之路。

加快推进社会保障城乡统筹发展，具有重要意义和深刻原因。首

先，经济社会发展大背景发生深刻变化。经过30多年改革开放，我国

已经从一个落后的农业国成为新兴工业化国家，经济总量跃居世界第

二，综合国力显著增强，各项事业全面推进。与此同时，在新的历史

条件下，科学发展观的贯彻落实、国民经济的持续健康发展、群众对

过上更好生活的新期待，无不要求进一步打破城乡二元状态。社会保

障作为面向全民的公共品，无疑应扮演先行者的角色，并为全面推进

城乡统筹发展创造条件。其次，社保体系建设中的诸多现实问题亟待

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通过城乡统筹发展来解决。比如，社保管理体制与运行机制的城乡分

割及其带来的公共资源浪费、行政效率低下、制度风险增加等，都迫

切要求通过推进社会保障城乡统筹发展来化解。

加快推进社会保障城乡统筹，需要正视现实中存在的诸多障碍。

一是传统的城乡分割惯性依然巨大。二是城乡二元体制及其导致的条

条分割、政策分割与传统管理方式亟须改变，比较僵化的经办机制还

在排斥社会机制与市场机制。三是资源配置失衡的格局还在延续，城

乡发展差距非短期内能够缩小。改变长期存在的资源配置厚城薄乡的

问题，是一个渐进的过程。四是对现行社保制度的有效整合难度较大。

例如，城镇居民基本医疗保险与农村新型合作医疗是同一性质的制度

安排，但分属不同部r管理，在实践中造成了资源的浪费，而要整合

制度就需要多个部门相互配合并涉及对现有资源配置格局的调整。可

见，实现社会保障城乡统筹发展面临诸多现实障碍，应充分估计其难

度并积极、稳妥、渐进地推进。

推进社会保障城乡统筹的目的在于进一步提高社保制度的公平

性，同时提高社保体系运行效率，增进制度的财务稳定性。要实现这

样的目的，必须抓住三个关键问题。

突破体制障碍。从城乡二元格局走向城乡统筹发展，必然要以改

革现行体制为条件，通过调整行政机构设置、强化城乡统筹职责以及

消除部门利益追求等改革措施突破体制障碍。只有根据社保体系建设

的内在规律进一步改革创新社保管理体制，将社会保障城乡统筹发展

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作为其基本职责，同时消除部门管理与制度实施之间的利益链条，才

能为社会保障城乡统筹发展创造条件。

创新社保事务的经办与服务机制。应创新社保事务的经办与服务

机制，消除传统经办或服务机制对城乡统筹的阻碍。比如，通过将基

层社保服务适度集中到统一的社保服务平台，可以化解条条分割下的

资源分割、运行效率低下和官僚主义弊端;通过统一、共享的社保信息

化建设，可以在提供更为便捷服务的同时促使服务质量提升;通过建立

政府购买社保经办服务等机制，可以更好地利用社会与市场资源，满

足不同服务对象的需求;通过培育和扶持各种基层社会组织，可以增加

社保服务的供给并放大社保制度的保障功能。

分类有序推进城乡社保制度一体化。只有实现制度一体化，才能

真正实现社会保障城乡统筹发展，真正实现城乡居民同制同权的目标。

因此，制度整合是推进社会保障城乡统筹发展的重要条件。但不同的

社保制度有不同的路径依赖，因而应在适当分类的基础上积极、有序

地推进制度一体化。比如，包括基础教育、公共卫生、社会救助、老

年福利等在内的由政府负责的社保项目，宜尽快实现城乡统筹下的制

度一体化，越是中央、省级财政负责的保障项目，越应尽快整合制度、

整合资源。凡是目标明确