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容积率奖励政策在土地可持续利用中的作用探讨

内容摘要:本文提出推行容积率奖励政策,引导更多的开发商致力于城市中心

开放空间的建设,实现土地的集约利用。文章通过分析我国城市土地利用中存在

的问题,阐明容积率奖励政策实施的理论依据及其适用性,详细论述容积率奖励政

策在土地可持续利用中的作用。

关键词:容积率奖励土地利用可持续性

我国城市土地利用方式有粗放型转变为集约、紧凑型的过程中,充分发挥城

市功能,走集约化可持续发展道路是我国城市发展的必然选择。2008年1月,国务

院发布了“国发第3号文——国务院关于促进节约集约用地的通知”,大力倡导全

国各地要集约利用土地。“容积率奖励”政策就是政府运用规划权来引导开发商进

行公益性投资的手段,1961年,纽约市新区法首开先河,通过提高容积率来刺激地

面步行广场和拱廊街道的提供,在新制度设立后至1973年的十多年里,美国纽约

内利用这一制度新设置的公共开敞空间累计面积达到了110多万平方英尺

(10.2ha)。容积率奖励政策调动了开发商进行公益性建设的积极性,一方面,保证了

城市开放空间的建设和居民生活的质量;另一方面,上调了土地的容积率,即在有

限的土地上获取更多的收益,实现了土地的集约利用。因此,认真思考我国城市土

地开发中存在的问题,容积率奖励政策的理论依据以及适用性,明确容积率奖励政

策在我国城市土地可持续利用方面的作用,从而实现我国城市土地的可持续发展,

具有重要的现实意义。

目前我国城市土地利用存在的问题分析

(一)城市中心压力过大

城市中心是人口密度以及聚集度较高的区域,土地价值较高,所以在控制性指

标规定中这类土地的开发强度比较大,由于开发商追求利润最大化的心理,加上地

价等因素,规定的绿地、广场等开放空间面积有限,难以满足人群的集散、休闲等

要求。同时,城市中心也是商业建筑特别是大型商场的聚集地,商业建筑过度集中

已经成为我国城市发展的通病。据统计,北京市人均拥有百货商店面积已达到西

方发达国家的5倍。因此,商业建筑的盲目投资以及居民住宅的过分集中导致了

城市中心交通拥挤、开放空间建设少等影响居民生活的环境问题。

(二)城市土地资源浪费、蔓延严重

根据中国城市建设统计年报整理,2004年我国城市人均建设用地已达130.23

m2,而2002年,经济发达国家城市建设用地人均82.4m2,发展中国家人均接近

83.3m2,超出了国家定额的50%以上。1990—2004年我国城镇建设用地由

130×104hm2扩大到近340×104hm2,同期41个特大城市主城区用地规模平均增

长超过50%。可以看出我国城市蔓延严重,追求城市规模的扩大,忽略城市土地的

利用效率和单位面积的产出率,造成土地资源的浪费。

(三)城市土地集约利用度不高、容积率过低

目前城市土地开发存在如建筑密度过低、建筑容积率不合理等问题。从

2003-2006年的统计数据来看,尽管我国城市的土地利用呈上升趋势,但是变化缓

慢。2006年全国综合容积率为0.52,城市居住区的容积率仅为0.34。而台湾台北

市为1.2—3.0,香港则高达1.6—10,纽约商业集中地平均为15—18,普通商业地也

在10左右。较低的城市土地容积率造成了城市土地的利用率低下,投入到单位面

积土地的经济产出也较低。根据我国实际情况,据专家估测城市整体容积率可达

0.6,居住区容积率可达1.8,我国城市要达到这个目标还有相当程度的上升空间。

城市容积率指标低说明我国城市内部发展潜力巨大,城市要向内聚式发展方向转

变,提高城市内部土地集约程度。

容积率奖励理论依据以及适用性分析

(一)理论依据

柯布西埃的集约用地理论,主张从规划着眼、从技术入手,提高市中心的密度,

向高层发展,增加街道宽度以及建筑的间距,增加空地、绿地,改善居住建筑的形

式。这是符合容积率奖励中提到的增加建筑容积率、提供开放空间建设的主导思

想。

精明增长理论的直接目标就是提高建成区的开发密度,以减少对新增建设用

地的需求,提高土地的利用效率,抑制城市的无序蔓延,并且同时主张提高建筑密

度,向着高空方向发展。精明增长就是要在土地利用效率最大化的约束下解决供

需平衡,保护周边的生态环境。容积率奖励为土地的可持续利用一切实地提供了

一种有效途径。

(二)容积率奖励的适用性分析