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政策制定中的公众参与——以中国

价格决策听证制度为例

「内容提要」中国目前决策听证制度主

要有三类：行政处罚听证、价格听证和立法

听证。文章重点以中国价格决策听证制度的

建立、实施为例，对公共决策听证这种中国

公民政治参与的新制度形式进行了全面而

系统的初步分析，并就如何完善决策听证制

度问题提出了一些原则性的建议。

「正文」

公众政治参与是衡量现代社会民主化

程度和水平的一项重要指标。它的具体形式

很多，不仅涉及直接选举和全民公决，还应

包括公共决策听证会及其他一些形式。其中，

公共决策中的听证制度是现代民主社会普

遍推行的用于保证各方利益主体平等参与

公共决策过程，最终实现决策民主化、公开

化、公正化、科学化乃至法制化的一种重要

制度设计。

目前在中国，听证主要有三大类，一为

行政处罚听证，二是价格决策听证，三是立

法听证。三者虽然都可以归为决策听证，但

具有突出的公共决策意义的听证应该是后

两种，因为就一次性决策来说，第一种涉及

的仅仅是单一或少数利益主体，而后两种所

涉及的利益主体往往很多。其中价格听证应

该属于行政决策听证，具体说来，也应该属

于行政决策过程中政策方案规划阶段的听

证制度。

本文重点以中国价格听证制度建立的

背景与过程、实施的措施与效应为例，对公

共决策听证这种中国公民政治参与的新制

度形式进行全面而系统的初步分析，以便及

时发现问题并力争对解决问题有所贡献。为

此，我们不仅利用各种途径调查了大量的相

关文献，而且去国家计委价格司、北京市物

价局和北京市公交总公司就价格听证会的

有关问题进行了实地访谈，从中获得了不少

第一手资料。

一、价格决策听证制度建立的背景与过

程

在计划经济体制下，政府指导价、政府

定价通常都是在有关企事业部门提出申请

后仅由物价主管部门一家审批定夺，而不实

行听证制度。后来，在经济体制改革过程中，

我国的价格改革也在不断进行。其总的特点

是价格调放力度不断加大。尤其1992年我

国明确了向市场经济过渡的目标后，国家进

一步放开了价格管制，致使市场调节价的比

重越来越大，政府指导价和政府定价的比重

则越趋缩小。这已与市场经济发达国家相差

无几。

这样，相对于以往计划经济体制来说，

物价部门直接定价和指导定价的任务大大

减轻，但是加强价格宏观调控，切实提高价

格决策和管理水平的职责反倒更大。原因主

要在于：第一，市场力量本身是有局限的，

存在市场失灵的问题，因此市场经济体制需

要包括价格调控在内的高水平的宏观调控；

第二，在市场经济体制下，社会的利益往往

是多元化的并呈现相互矛盾的状况，政府的

价格决策就不能再像以前那样仅由一家简

单地说了算，而必须充分听取和考量社会各

方的利益需求，必须转换价格决策机制；第

三，政府物价部门在直接定价和指导定价的

比重下降后有时间和精力推行民主和公正

的价格决策机制。

为此，一些地方便进行了一些新的尝试。

例如1998年以前江苏、福建、上海、北京

等省、直辖市曾推行过“联合议审制”，物

价部门把财税、审计、人大、企事业单位主

管部门等各相关政府部门请到一起，商议有

关政府指导价和政府定价问题。该制度显然

比原本仅由物价部门一家定价要进步得多，

可以看成是听证制度的初步尝试。但是该制

度最大的不足是没有邀请社会各方相关利

益主体的代表参加，即它并不具有广泛的代

表性，并不是严格意义上的听证制度。

其实，有个别地方则直接尝试了价格听

证会制度，并且取得了良好的效果。最早进

行尝试的深圳市1989年就在全国率先成立

了“价格管理咨询委员会”，推行价格听证

制度。咨询委员会有35名成员，实行聘任

制，任期两年，其中有教授、企业、经理、

政府官员、居委会代表以及普通市民等。该

市已经进行过诸如理发业、有线电视、医疗、

教育、自来水、公共汽车、燃气等领域的重

大价格决策听证，而且该市时常还在听证会

举行之前就让公众参与讨论有关的价格决

策问题。其他也有一些地方进行了类似的尝

试。例如河北省邯郸市物价局1997年1月

25日曾举行了收费标准听证会。湖北省当阳

市于同年7月25日举行了自来水价格听证

会。

此后国家计委参照国外的成功做法和

国内的实际经验，积极推动新《价格法》的

出台。1997年底通过并于1998年5月1日

生效的《价格法》第2