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预算成本绩效管理赋能零基预算改革研究

【摘要】进一步完善预算绩效管理是深化零基预算改革的重要保障和有效路径。成本预算绩效管理实践有力地促进了预算绩效管理体制和机制的完善，而关于成本预算绩效管理赋能零基预算的理论逻辑和实践路径还有待深入研究。文章在明确成本预算绩效管理的学术内涵是预算成本绩效管理的基础上，从总额控制、配置效率、运行效率和可问责性的预算功能角度，系统阐述了预算成本绩效管理赋能零基预算改革的理论逻辑。进一步，立足理论分析并结合管理实践提出“切实发挥政策和项目事前评估对零基预算的前置引领作用，强化预算—成本—绩效的一体化融合，着力增强预算成本绩效管理对政府治理能力提升的转化效能”的实践路径。研究有助于深化对成本预算绩效管理实践的理解，为通过有效实施预算成本绩效管理促进零基预算改革的深化提供了理论与实践借鉴。

【关键词】预算成本绩效管理；零基预算；理论逻辑；实施路径

【中图分类号】F235.1；F812【文献标识码】A【文章编号】1004-5937（2025）14-0002-07

我国目前正处于新一轮深化预算制度改革的重要时期。改革的深化有必然的历史逻辑：一方面，近年来增长乏力的财政收入与快速增长的财政支出之间的缺口不断增大①，财政紧平衡状态增强了优化预算支出结构和提高预算支出效率的迫切性；另一方面，培育新质生产力、促进产业深度转型升级以及落实国家重大战略和政策，都需要财政提供充分的增量保障，且现有固化的支出预算往往导致结转结余较大和绩效不高的情况[1]，进一步增强了优化预算资源配置和提高预算支出效益的紧迫性。面对预算总额紧张和结构性矛盾突出的重大挑战，需要改变传统的“基数+增长”这一相对粗放的渐进式预算管理模式，提高预算科学管理水平，破解支出固化僵化和绩效不够高的难题，更好发挥财政作为国家治理基础和重要支柱的作用。为此，党的二十届三中全会明确提出要“深化零基预算改革”，为此轮预算制度改革指明了方向，明确了重点。

深化零基预算改革的关键是要明确深化的方向与措施。我国零基预算改革经历了引入和探索阶段（1995—2000年）、缓慢和停滞阶段（2001—2013年）、重启和系统推进阶段（2014年至今）[2]。其中虽有波折，但成效逐渐显现。特别是2014年重启和系统推进零基预算改革以来，以“三公”经费为代表的非必要非刚性支出得到显著压减，支出结构进一步优化，对重大战略和政策的财政保障能力及预算管理的科学性得到了提升。零基预算改革历程的一个重要经验是，不能将零基预算改革局限于预算编制环节，而要基于运用零基预算理念打造高效预算管理的站位，将零基预算编制既作为出发点也作为归宿点，系统推进预算管理科学化和政府治理水平的提升。虽然，从最重要的预期目标来看，目前的零基预算改革并没有显著改善支出固化僵化的局面，预算总体、部门预算及项目支出多层次固化问题仍然比较严重，预算配置和运行效率仍需要进一步提升[1]，但是，发展历程所揭示的重要历史经验，特别是以绩效为导向，以预算资源配置效率为关键抓手，着力提升预算科学管理和政府治理水平，是新一轮深化零基预算改革需要坚持和发展的。

进一步完善预算绩效管理是深化零基预算改革的重要保障和有效路径。公共资金预算不能自证其价值并据以科学排序，其内在价值要依赖绩效加以体现，其预算配置决策的效果也要通过实施绩效加以验证[3]。成功的零基预算改革经验表明，零基预算需要与预算绩效管理结合进行，预算绩效管理是零基预算改革取得成效的重要保障[4]。但是，预算绩效管理在实施过程中，存在预算与绩效“两张皮”、政策预算绩效管理薄弱、成本指标“虚化”、效益或标准指标“软化”、绩效评价结果运用“弱化”等问题[5]。预算绩效管理体制与机制方面的不足，导致预算管理中的绩效导向和绩效管理未能有效落地，也制约了零基预算改革的效果。为此，2019年北京市率先提出并实施成本预算绩效管理，此后上海、山东、江苏等地纷纷跟进开展。成本预算绩效管理实践有力地促进了预算绩效管理体制和机制的完善，有效提升了预算管理科学化水平。在各地已出台的零基预算改革方案中，大都提到要完善预算绩效管理，推动实施成本预算绩效管理[6]。与如火如荼的改革实践相比，关于成本预算绩效管理的理论阐述却显得相对滞后。成本预算绩效管理的学术内涵是什么？其赋能零基预算改革的理论逻辑和实践路径如何？本文拟尝试对上述问题进行研究，以期对成本预算绩效管理的理论研究和有效赋能零基预算改革的深化有所借鉴及启示。

二、成本预算绩效管理实践的学术内涵辨析

如同预算绩效管理，成本预算绩效管理也带有鲜明的中国特色，所不同的是，预算绩效管理的内涵已经在理论界和实务界达成较为一致的共识，并且在政府文件中也得到明确。财政部在以财预〔2011〕416号印发的《关于