“十五五”规划建议学习系列（一）：跨越关口的五年，“十五五”发展动能与政策路径推演.docxVIP

地方政府债与城投行业监测周报

地方政府债与城投行业监测周报022年第

隐性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险”

专题研究2025年11月宏观专题跨越关口的五年，“十五五”发展动能与政策路径推演

专题研究

2025年11月

宏观专题

跨越关口的五年，“十五五”发展动能与政策路径推演

——“十五五”规划建议学习系列（一）

n“十五五”的历史方位：承前启后的关键五年

“十五五”处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，相较于“十四五”全面建成小康社会后的“开局”和“过渡”属性，对高质量发展、实现2035远景目标的要求更聚焦；“十五五”面临多项战略目标（碳达峰、改革）收官和重大历史节点汇聚，在党和国家事业发展过程中具备特殊意义。

“十五五”时期中国经济发展内外环境的十大判断

对外：于变局中开新局，大国竞合新常态与安全发展再平衡

判断1：全球经贸环境的不确定性加剧，全球经济或将进入增长放缓、潜在产出下降的深度调整期。

判断2：多极化贸易体系逐渐成型，中国在全球经贸领域的话语权有望进一步提升，与非美国家合作深化的同时或伴随着贸易摩擦升温。

判断3：中美博弈仍是影响全球政经格局的核心变量，且逐渐向“常态化”、“复杂化”发展，科技和产业话语权争夺至关重要。

判断4：供应链重构进入下半场，地缘政治和战略安全成为全球供应链布局的主线。

判断5：中国并非完全被动地承受外部压力，具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素。

对内：于挑战中育新机，增速换挡期的结构重塑与动能转换

判断6：官方表述“4.17%”或为“十五五”最低增长目标，预计经济增长区间在4.5%-5%左右。

判断7：新旧动能的转换将进一步加快我国产业结构的调整，房地产或处于完成底部调整的关键时期，新质生产力“挑大梁”的迫切性大增。

判断8：人口结构或逐渐向深度老龄化过渡，“未富先老”的压力对养老金体系、医疗资源、养老服务提出更严峻、更迫切的挑战。

判断9：改革步入“深水区”，部分改革任务的落地面临较大阻力。

判断10：落实“发展中化债”，注重结构优化与效率提升，切实进一步增强财政债务可持续性。

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n“十五五”时期促进中国经济高质量发展的五大抓手

抓手一：发展新质生产力与产业提质升级。建议稿将产业政策置于“十五五”时期各项任务之首。参考全球价值链（GVC）地位指数，我国产业结构面临传统产业“亟待转型”、现代制造业“大而不强”的问题；研发投入占比仍然落后，核心“卡脖子”环节应用推广受阻、迭代较慢。“十五五”时期优化产业结构、“全链条”推动重点领域关键核心技术攻关的必要性提升，但仍需避免要避免过去集中上马同质新兴产业项目造成的行业“内卷”问题。

抓手二：扩大内需与提振消费。建议稿对于“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”的部署更加“务实”、“扩大内需”重要性提升。国际经验表明，可持续的内需驱动，特别是消费驱动，是经济体成功跨越中等收入陷阱的关键。有效需求不足仍是“十五五”时期制约内循环的核心堵点，当前消费和投资均面临一定的限制因素。预计“十五五”时期将着手于收入和就业，对于居民的直接补贴力度会进一步加大，政策的“获得感”或有所提升；投资增速设定了潜在要求，尤其要确保民营投资比重不再持续下降。

抓手三：深化收入分配改革与健全社会保障体系。“民生”是“十五五”建议稿的高频词之一。经济增速放缓会暴露出经济快速增长掩盖的民生问题和社会问题。一方面，我国收入分配对消费修复的支撑有限，收入差距依旧较大；另一方面，

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跨越关口的五年，“十五五”发展动能与政策路径推演——“十五五”规划建议学习系列（一）

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以人为本的新型城镇化仍有待进一步提升。《建议》通稿中对于民生领域的提法涉及促进高质量就业、完善收入分配制度、基本公共服务均等化、健全社保体系、人口、教育等问题，并且首次将房地产部署放在民生领域中，更加强调地产在“新发展模式”下的“民生”属性。预计收入分配改革、户籍制度、生育养老服务供给、公共资源和服务配置等关键领域改革将成为“十五五”时期的重点任务。

抓手四：持续推进反内卷、建设全