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从南京市实践看城市地下空间权利界定与初始登记体系构建

一、引言

1.1研究背景与意义

随着城市化进程的加速，城市人口不断增长，土地资源愈发紧张。在此背景下，城市地下空间作为一种重要的国土资源，其开发利用对于拓展城市空间、缓解土地供需矛盾、提升城市综合竞争力具有不可替代的重要作用。开发城市地下空间能够有效缓解土地资源紧张局面。2023年，我国城镇化率达到66.16%，城镇化的快速发展使土地资源紧张局面更加突出，经济发展和耕地保护的矛盾更加尖锐。向地下要土地、要空间成为新时代守住耕地红线、解决城市土地供需矛盾的必然选择。据调查，我国337个地级及以上城市可供开发的地下空间资源量约9000平方千米，折算可增加580亿平方米的地下建筑面积，极大地提高城市土地利用效能。地下空间处在一定厚度的岩土层覆盖之下，具备天然抵御战争灾害和自然灾害的能力，开发地下空间能够提高国防安全水平和城市韧性。当下，我国城市发展已然迈入增量建设与存量更新协同推进的关键阶段，充分发掘地下空间开发价值，形成地下地上一体化的综合开发新格局是推动城市更新、盘活存量土地的重要手段。我国传统基建投资已趋于饱和，地下空间设施作为新型基础设施，对扩大投资、拉动内需具有重要价值，加快开发地下空间还是拉动经济增长的重大举措。

城市地下空间的权利界定与初始登记是保障其合理开发利用的基础。明确的地下空间权利能够为投资者提供法律保障，激发市场活力，吸引更多资金投入地下空间开发项目。规范的初始登记制度则有助于建立清晰的产权秩序，减少产权纠纷，提高地下空间资源的配置效率。在我国，随着城市地下空间开发利用的快速发展，相关的权利体系和登记制度建设相对滞后。尽管《民法典》等法律法规对建设用地使用权分层设立等做出了规定，但在具体的地下空间权利类型、权利范围界定、登记程序和技术标准等方面，仍存在诸多不明确之处。这导致在实践中，地下空间开发利用面临着产权不明晰、交易不顺畅、监管困难等问题，严重制约了地下空间资源的有效开发与利用。

因此，深入研究城市地下空间权利及其初始登记具有重要的理论与实践意义。从理论层面看，有助于完善我国的物权理论体系，丰富对土地立体利用权利的研究，为相关法律法规的修订和完善提供理论支撑。从实践角度出发，能够为城市地下空间的开发利用提供明确的法律依据和操作指南，保障各方合法权益，促进地下空间市场的健康有序发展，推动城市的可持续发展和空间品质的提升。

1.2国内外研究现状

国外对城市地下空间权利和初始登记的研究起步较早。在地下空间权利方面，许多国家形成了较为完善的法律体系和理论框架。日本在1966年修订民法典，明确了地下空间权的相关内容，将地下空间权从土地所有权中分离出来，使其成为一种独立的物权，规定了地下空间权的取得、行使和限制等。德国虽传统上无地下空间权概念，习惯以“地上权”代替，但在实践中也通过一系列法律规定和司法判例，对地下空间的利用和权利归属进行了规范。美国则通过各州的立法，对地下空间的开发利用和权利保障做出了详细规定，强调地下空间权与土地所有权的可分离性，以及对地下空间开发的规划控制。

在地下空间初始登记方面，国外发达国家建立了成熟的登记制度和技术体系。例如，澳大利亚采用托伦斯登记制度，对地下空间权利进行精确的测量和登记，确保产权明晰。加拿大的土地登记系统利用先进的地理信息系统（GIS）技术，实现了地下空间权利登记的信息化和可视化管理，提高了登记的准确性和效率。

国内对城市地下空间权利和初始登记的研究随着地下空间开发的兴起而逐渐深入。在权利研究方面，学者们围绕地下空间权的性质、类型、权利范围等展开了广泛讨论。有观点认为地下空间权是一种新型用益物权，具有独立性和排他性；也有学者主张应根据不同的开发利用方式，对地下空间权进行细分，如地下建设用地使用权、地下空间役权等。在初始登记研究方面，主要聚焦于登记制度的完善、登记技术的应用以及登记实践中的问题与对策。随着《不动产登记暂行条例》及其实施细则的颁布，对城市地下空间权登记做出了相关规定，但各地在实践中仍面临诸多问题，如登记政策法律体系不完善、登记技术标准不统一、具体权属登记规则不健全等。

当前研究仍存在一些不足。在权利研究方面，对地下空间权利的细化分类和权利冲突协调机制研究不够深入，缺乏对不同类型地下空间权利行使和保护的具体规范。在初始登记研究方面，虽然对登记制度和技术有一定探讨，但在如何结合我国国情，构建一套完整、高效、可操作的地下空间初始登记体系方面，还需要进一步深入研究。对登记实践中的难点问题，如地下人防工程、地下停车位等特殊地下空间的权属登记问题，尚未形成统一的解决方案。

1.3研究方法与创新点

本文主要采用以下研究方法：一是案例分析法，以南京市为具体案例，深入研究城市地下空间权利及