区分自然资源资产所有者权利与管理者权力——以矿产资源开发为例的产权“二元结构”分析.pdfVIP

第31卷总第154期广东开放大学学报2022年第4期

Vol.31SumNo.154JOURNALOFGUANGDONGOPENUNIVERSITYNo.4,2022

区分自然资源资产所有者权利与管理者权力

——以矿产资源开发为例的产权“二元结构”分析

康纪田聂淑亮

（湖南娄底行政学院，湖南娄底，417000）

【摘要】自然资源管理制度改革的总要求为：区分自然资源资产所有者权利与管理者权力。在体制上，同一管理

者对同一资源行使所有权与监管权；在制度上，双重身份的关键是区分管理的权利与权力。正确处理市场与政府的

关系，在于“区分”两者而不是“分开”两者，才能防止政府管理的缺位与越位。区分两者关系的难点在于：从理论

与制度上进行分辨并做出判断。为此，构建产权状态“二元结构”理论模型，并循着《宪法》第9条规定关于自然资

源“国家所有”与“合理利用”的产权关系，以矿产资源资产为例进行实证分析。“二元结构”的静态归属产权与动

态利用产权，两者各自独立并分别明确市场与政府职能的分工：资源归属产权属于绝对性所有者权利，由市场决定配

置；资源利用产权接受政府管制，由政府行使管理者权力。

产权；物权；自然资源；矿产资源；所有者权利；管理者权力

【关键词】

【】F426.1【】A【】2095－932X（2022）04－0048－12

中图分类号文献标识码文章编号

文明的关系②。党的十八大以来，将矿藏、森林

一、问题与思路等自然资源的利用与管理列为改革进程中的重大

多数国家的自然资源管理，已由宪法、法

①本文以“矿藏”资源及其开发为例进行分析，有两个方面

律规定了自然资源资产产权关系。美国、英国等的必要：一是矿藏及其开发的地位与复杂性，几乎可代表

发达国家，对自然资源资产的价值实现以及资产自然资源类，而且从五四《宪法》以来的《宪法》，总是

将“矿藏”排在各类自然资源的首位。本文根据“矿藏”的

化管理的研究始于20世纪初期，至20世纪中期已

地位及其复杂特性，特选择“矿藏”作为自然资源的代表

建立并基本完善了自然资源资产产权制度。发达性研究。二是以复杂庞大的自然资源为对象的研究，相当

国家的矿藏、森林等自然资源资产，实行分散资于是在大海中游泳而难以着边际，需要在海中寻求一个标

源统一管理的模式，重视自然资源资产市场配置志性的岛为坐标。研究复杂并抽象的自然资源产权，不能

将其视为研究一台小车的权利那么简单。因此，不赞成随

与政府监管之间的分工；在自然资源管理与开发

便地给自然资源类附加“所有权”，因为抽象的自然资源

中，能够在坚持生态保护优先条件下充分实现自不便于具体的、排他性的支配。

然资源价值。但是关于自然资源管理方面的权利②是否将土地归入自然资源，目前争议很大。《宪法》第9

[1]条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂

与权力关系问题，仍在持续进行深入探索。

等自然资源，都属于