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教育财政转移支付对县级教育支出的激励扭曲——基于中国“以县为主”体制实证逻辑

一、摘要与关键词

摘要：

在我国“以县为主”的义务教育财政体制下，中央和省级教育财政转移支付是实现区域教育均等化的核心工具。然而，由于转移支付的设计机制、地方政府的财政能力异质性以及其在地方预算中的策略性行为，转移支付对县级教育支出的实际激励效果可能存在显著扭曲。本研究旨在系统性地检验教育财政转移支付对县级教育支出的“替代效应”（挤出效应）和“刺激效应”（激励效应）的强度及其异质性，并深入解构其背后的激励扭曲逻辑。研究采用面板计量分析方法，基于中国数百个县级行政单元的面板数据，利用中央对地方一般性转移支付和专项转移支付的结构性差异作为识别工具。核心发现表明，中央一般性教育转移支付对县级自有教育支出的替代效应显著大于刺激效应，即地方政府倾向于将其视为可替代的收入而减少自有投入。而专项转移支付虽然具有更强的刺激效应，但其附加条件和项目导向也容易导致地方教育支出的结构性扭曲。研究结论认为，教育财政转移支付在我国“以县为主”体制下的激励扭曲，是实现教育均等化的主要制度障碍，必须通过提升一般性转移支付的均等化水平、建立与地方财政能力精准匹配的责任分担机制，并辅以强有力的财政绩效问责，才能有效克服地方政府的策略性行为，实现转移支付对县级教育投入的净激励。

关键词：教育财政转移支付；以县为主；激励扭曲；替代效应；支出责任；财政均等化

二、引言

义务教育是国家提供的最基本公共服务，关系到社会公平和人力资本的代际积累。在我国，义务教育实行“以县为主”的管理体制，这使得县级政府成为保障义务教育经费投入和资源配置的核心主体。然而，由于我国区域间经济发展水平的巨大差异，特别是中西部和贫困地区的县级财政能力普遍薄弱，仅依靠县级财政投入难以保障义务教育的均等化和质量提升。在此背景下，中央和省级财政对县级教育的转移支付，成为弥补县级财力缺口、促进区域教育均衡发展、实现中央教育事权的关键工具。

教育财政转移支付的理论目标是实现财政均等化和资源再分配。然而，其在实践中的效果却往往受到地方政府行为的复杂影响。根据公共财政理论，转移支付对地方政府自有支出的影响可分为两类：替代效应（SubstitutionEffect）和刺激效应（StimulationEffect）。替代效应是指地方政府将转移支付视为自有收入的替代，从而减少其在教育上的自有投入；刺激效应是指转移支付通过降低地方提供教育服务的边际成本，激发其增加教育支出。理想的转移支付设计应能实现最大的刺激效应，并有效规避替代效应。

然而，在我国现行的“以县为主”体制下，由于中央对地方的转移支付结构（一般性与专项的比例）、地方政府对财政资源的“柔性”理解（即地方政府在预算编制中的策略性行为），以及中央对地方自有教育投入缺乏强有力的绩效问责和监督，转移支付对县级教育支出的激励效果很可能被严重扭曲。具体表现为：地方政府可能将一般性转移支付用于非教育领域，而将专项转移支付视为中央的“硬性任务”而机械执行，但缺乏与地方教育发展规划的有机结合，从而导致教育投入的总量不足和结构失衡。这种激励扭曲，不仅降低了财政资金的使用效率，更阻碍了国家教育均等化目标的实现。

因此，本研究的核心问题是：在我国“以县为主”的义务教育财政体制下，中央和省级教育财政转移支付对县级自有教育支出的替代效应和刺激效应的实际强度如何？尤其是一般性转移支付和专项转移支付在激励效果上是否存在显著异质性？这种激励扭曲背后的经济和制度逻辑是什么？本研究旨在通过对中国县级面板数据的实证检验，量化评估转移支付对县级教育支出的净激励效果，并深入解构其激励扭曲机制，为优化教育财政转移支付结构、确保财政均等化目标的实现提供政策依据。

三、文献综述

对财政转移支付激励效应的研究是公共财政学和地方治理研究中的经典议题。现有文献主要围绕转移支付的理论分类、激励效应的量化测算，以及我国“以县为主”体制下的教育财政问题三个方面展开。

（一）财政转移支付的理论与激励效应

财政转移支付按其用途和附加条件可划分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付（如财政均衡拨款）没有具体用途限制，理论上更接近于地方政府的自有收入，因此对地方政府自有支出的影响，应遵循标准公共产品供给模型中的收入效应。在这个模型中，一般性转移支付对特定公共服务的自有支出可能会产生替代效应（即挤出效应）。专项转移支付（如教育基建专项资金）则附加了严格的使用条件，理论上会降低地方政府提供该项公共服务的边际成本，从而产生显著的刺激效应（即激励效应）。早期的实证研究，如费尔德斯坦（MartinFeldstein）的分析，大多支持专项转移支付具有更强的刺激效应。然而，后来的研究，特别是针对发展中国家的研究发现，由于地方政府的财政柔