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教育PPP项目中的政府担保风险评估——基于世界银行《PPP财政风险评估工具》

一、摘要与关键词

摘要：

政府与社会资本合作模式（PPP）在教育基础设施建设和公共服务供给领域的应用日益广泛，已成为全球教育领域投融资改革的重要趋势。然而，在PPP项目框架下，政府承诺的各种担保和或有负债（如最低需求担保、汇率风险担保、提前终止补偿等）也为公共财政带来了潜在的、巨大的风险。本研究聚焦于教育PPP项目中的政府担保风险评估，旨在系统性地应用和批判性地检验世界银行集团（WorldBankGroup）开发的《PPP财政风险评估工具》（Public-PrivatePartnershipFiscalRiskAssessmentTool,FRAT）的适用性、局限性及其对我国教育PPP风险治理的启示。研究采用案例分析与模型检验相结合的方法，通过对典型教育PPP合同文本进行条款识别和情景模拟，分析不同担保类型下政府或有负债的性质、规模及其触发机制。核心发现表明，FRAT工具中的“量化风险”步骤对于识别“提前终止”和“最低需求”担保的名义风险敞口具有有效性，但其在评估“合同风险分配效率”和“激励相容性”方面存在局限。研究结论认为，教育PPP项目中的政府担保风险评估，必须超越单纯的财政量化，转向对“政策风险”和“服务质量可测性风险”的深度评估。政府应从制度层面构建风险共享的激励约束机制，而非仅仅依靠财政预算，以确保教育PPP项目既能吸引社会资本，又不将不可控的财政风险转嫁给公共部门。

关键词：教育PPP，政府担保，财政风险，或有负债，风险评估工具

二、引言

在全球范围内，各国政府正面临着在教育领域持续增加投入以满足高质量、普惠性教育需求的巨大压力。政府与社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP）作为一种引入市场效率、分散财政压力、提升公共服务供给质量的创新性投融资机制，已越来越多地被应用于教育基础设施建设（如学校、学生公寓、职业培训中心）和运营服务（如信息技术服务、后勤管理）领域。这种模式将长期以来由公共部门单独承担的教育项目，转变为一种公共部门与私人部门共同设计、共同投资、共同承担风险和共享收益的契约性合作。

然而，PPP模式的引入并非没有代价。为了吸引社会资本参与周期长、投资大、回报相对稳定的教育项目，公共部门往往需要提供一系列的政府担保（GovernmentGuarantees）和承诺，以对冲私人部门无法控制的风险。这些担保可能包括保证最小化的项目需求（最低需求担保）、承担汇率和利率波动风险、承诺在项目提前终止时提供补偿、或以补贴、税收优惠等形式承诺现金流。这些政府担保，在会计上被视为或有负债（ContingentLiabilities），它们在合同签署时并不构成即期支出，但一旦触发特定事件（如政府违约、不可抗力、市场需求未达预期等），便会转化为公共财政的即期支出，从而对政府的财政稳定构成潜在的巨大威胁。近年来，因缺乏审慎的风险评估和有效的担保管理，一些国家和地区出现了PPP项目或有负债集中爆发、严重影响财政可持续性的案例，这为我国正在大力推广的教育PPP项目敲响了警钟。

因此，对教育PPP项目中的政府担保风险进行科学、系统、前瞻性的评估，不仅是保障公共财政安全和可持续性的关键，也是确保PPP模式健康发展、实现教育公共服务目标的基础。世界银行集团作为全球PPP模式推广和风险管理的权威机构，其开发的《PPP财政风险评估工具》（FRAT）提供了一个系统性的评估框架，为本研究提供了一个理想的分析基准。

本研究的核心问题是：如何应用世界银行的《PPP财政风险评估工具》，科学识别和量化教育PPP项目中的政府担保风险？该工具在评估教育PPP这类“软”服务项目时，其适用性与局限性何在？具体而言，本研究旨在探究：第一，教育PPP项目中常见的政府担保类型（如最低需求担保、提前终止补偿）的风险触发机制与或有负债的规模结构有何特征？第二，FRAT工具中的情景模拟和敏感性分析，在量化这些教育担保的预期损失和最大风险敞口方面，其有效性和操作性如何？第三，基于FRAT的评估结果，如何从风险分配效率和激励相容性的角度，提出一套更具针对性的教育PPP担保风险治理策略？本研究的目标在于，通过对国际权威工具的批判性应用，为我国教育PPP实践提供一套既符合国际标准又兼顾教育服务特殊性的政府担保风险评估与管理框架。

三、文献综述

对政府与社会资本合作（PPP）的财政风险、政府担保以及风险评估工具的研究，主要集中于公共经济学、项目管理和法学等交叉领域。这些文献为本研究提供了必要的理论基础和评估框架，但对教育PPP这种特殊服务领域的关注尚显不足。

（一）PPP财政风险与或有负债的界定

学术界普遍将PPP项目的政府担保视为政府