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教育财政支出结构对公平与效率的权衡——基于Musgrave公共支出三分法

摘要：教育作为一种准公共产品，其财政支出在促进经济增长和保障社会公平中扮演着核心角色。然而，教育财政支出在“公平”与“效率”两大价值目标之间始终存在着内在的张力与权衡。理查德·马斯格雷夫的公共支出“三分法”（资源配置、收入分配、经济稳定）为系统性地分析这一权衡提供了经典的理论框架。本研究旨在运用马斯格雷夫的三分法，深入剖析中国现阶段教育财政支出结构对教育公平与效率的权衡机制。研究采用理论框架分析法和宏观数据分析法，首先将教育财政支出解构为“资源配置性支出”（旨在提高教育效率）和“收入分配性支出”（旨在促进教育公平），并以基础教育与高等教育的支出比例、地区间转移支付等作为结构性指标。通过对近十年中国教育经费统计年鉴数据的分析，本研究发现：在支出总量持续增长的背景下，中国的教育财政支出结构呈现出显著的“公平导向”倾斜。具体表现为：基础教育特别是义务教育阶段的支出占比持续提高；中央对地方的教育转移支付，特别是向中西部和农村地区的倾斜力度不断加大。这一结构优化了教育资源的初始分配，显著促进了区域间和城乡间的教育机会公平。然而，研究也发现，过度偏重公平导向的分配性支出，可能在一定程度上对高等教育、职业教育等旨在提升国家长期创新能力和人力资本效率的配置性支出产生了挤出效应。研究结论指出，中国的教育财政支出正处在一个从“补公平短板”向“公平与效率再平衡”过渡的关键时期。未来的政策优化应在巩固公平底线的基础上，探索更为精准的支出机制，例如通过绩效拨款、竞争性项目等方式，在高等教育和职业教育领域强化效率激励，从而实现公平与效率两大目标的协同增进。

关键词：教育财政；公平与效率；马斯格雷夫；支出结构；资源配置；收入分配

一、引言

教育，兼具提升国民素质、促进经济增长的“效率”属性，以及阻断贫困代际传递、促进社会公平的“公平”属性。作为准公共产品，教育的发展在很大程度上依赖于政府的财政支持。因此，教育财政支出的规模、结构与投向，不仅直接决定了教育事业的发展水平，更深刻地反映了一个国家在“公平”与“效率”这两大核心价值目标之间的政策权衡与战略选择。特别是在中国进入高质量发展阶段的宏观背景下，如何通过优化教育财政支出结构，既满足人民群众对“有学上”到“上好学”的公平期盼，又支撑国家创新驱动发展战略对拔尖创新人才和高技能人才的效率需求，已成为公共财政和教育政策领域的核心议题。

长期以来，关于教育财政的讨论多集中于“总量”问题，即教育经费总投入占国内生产总值的比例是否达标。然而，随着财政总量的持续增长，“结构”问题日益凸出。有限的财政资源，是更多地投向保障人人享有的义务教育，还是更多地投向培养精英人才的高等教育？是更多地通过均等化的转移支付来“削峰填谷”，促进区域和城乡公平，还是更多地通过竞争性的项目经费来“择优扶强”，激励顶尖大学和科研创新？这些结构性的选择，直接体现了政府在公平与效率之间的权衡。

美国著名财政学家理查德·马斯格雷夫在其经典著作《财政理论与实践》中提出的公共支出“三分法”，为我们分析这一复杂的权衡问题提供了一个强大而清晰的理论框架。马斯格雷夫认为，政府的财政活动可以分解为三个既相互独立又相互关联的职能分支：资源配置分支、收入分配分支和经济稳定分支。其中，资源配置职能旨在纠正市场失灵，提供公共产品，追求资源使用的“效率”；而收入分配职能则旨在通过转移支付和社会保障等手段，调节社会成员间的收入差距，实现社会所期望的“公平”。

将这一理论框架应用于教育财政领域，我们可以将那些旨在保障基本教育权利、促进教育机会均等化的支出（如对义务教育的投入、对贫困学生的资助、对薄弱地区的转移支付）视为服务于“收入分配”（或更广义的“社会公平”）职能的支出；而将那些旨在提升人力资本质量、促进科技创新、服务于经济长期增长的支出（如对高等教育科研的投入、对“双一流”大学的建设支持、对职业技能培训的补贴）视为服务于“资源配置”（或更广义的“经济效率”）职能的支出。

因此，本研究的核心问题是：在中国当前的教育财政体系下，其支出结构是如何体现对“公平”与“效率”这两大目标的权衡的？具体而言，服务于“收入分配”（公平）职能的支出与服务于“资源配置”（效率）职能的支出，其各自的构成、规模和变化趋势是怎样的？这种结构性权衡对中国教育事业的发展产生了怎样的影响，又面临着哪些新的挑战？

本研究旨在运用马斯格雷夫的公共支出三分法作为核心分析透镜，通过对近十年来中国教育财政宏观数据的结构性分析，系统性地描绘出中国教育财政在公平与效率权衡上的政策轨迹。本文将首先梳理相关文献，阐明马斯格雷夫理论的应用价值；随后，通过对教育经费统计数据的分析，呈现中国教育财政支出在不同教育阶段、不同区域间的结构性特征及其演变；进