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中国财政供养人员规模估算与结构分析

当前关于财政供养人员的讨论，仍缺乏对其规模的全面测算和特

征分析。文章基于多个来源的官方统计数据，厘清了我国财政供养人

员的规模演变、内部结构及空间分布特征，揭示出财政供养人员规模

增长的具体来源，以及潜在的供养人员空间配置不均衡现象。本文构

建多口径、可验证的财政供养人员估算框架，为政策设计提供更具针

对性的改革参考。

本文基于多份统计料，估算了近年来我国财政供养人员的规模

演变、内部结构及空间分布特征。研究发现：第一，供养人员整体规

模持续增长，但增速放缓；第二，离退休人员占比快速上升，编内人

员规模相对稳定，编外人员显著扩张，主要集中于县区级及以下；第

三，尽管人口持续呈现跨地区集聚流动趋势，供养人员配置调整却相

对滞后，导致空间上的结构性错配。因此，财政供养改革应注重结构

优化与区域协调，避免简单统一的政策安排。

一、引言

在收入增速持续放缓和债务约束趋紧的背景下，推进财政支出结

构性改革已成为提升源配置效率和实现财政可持续发展的必然要

求。其中，人员经费的控制尤为关键，2022年其支出占全国一般公

共预算总支出比例达到27%,呈现出占比高、增速快、刚性强的典型

特征。因此，管控和优化财政供养人员规模，已成为增强财政可持续

性的核心环节。在政策实践中，中央多次强调严控和压减人员编制,

明确提出财政供养人员只减不增；中西部多地也已启动人口小县机构

编制改革试点。

然而，当前关于财政供养人员的学术与政策讨论中，仍普遍缺乏

对其规模的全面测算和特征事实分析。在2009年以前，财政部曾披

露地方财政供养人员的具体规模，但随着公开数据的缺失，后续研究

大多基于有限的调查数据，难以全面反映财政供养人员的真实规模与

分布情况，也无法准确把握该群体对财政支出的具体影响。因此，深

入分析近年来财政供养人员规模和结构的变化，对于全面理解和解决

财政供养人员的改革问题具有重要的现实意义。本文通过系统梳理多

份官方统计数据，填补了2009年以后财政供养人员数据和分析的空

白，旨在为这一问题的研究提供更为精准的实证基础。

早期研究普遍认为，我国财政供养人员存在冗余，精简规模的政

府机构改革仍存在较大空间。公共部门人员规模与经济增长存在“倒

U”形的关系，过大规模的公共就业不利于经济增长，还可能对私人

部门就业产生挤出效应；我国庞大的供养人员规模在加重财政负担的

同时，尚未与国家能力提升形成良性互动。也有研究认为，我国的供

养人员并非绝对规模的过大，而是结构不合理带来的过剩。

从结构上看，程文浩和卢大鹏指出，2006年以前我国财政供养

规模增长并非源于公职人员的增加，而是来自离退休人员的上升。长

期以来，机构改革重点关注严控编制，大量调研发现，基层政府通过

编制内外岗位转换实现“裁员”，导致编外人员规模未得到有效控制。

同时，机构改革还呈现出“上紧下松”的特征，供养人员主要集中在

县乡两级，往往占全省或全市全部供养人员的七到八成。此外，从区

域分布看，经济发展水平较低的地区公共就业往往系统性偏高；我国

人口小县供养人员普遍失衡，且主要依靠转移支付供养。

现有研究是认识我国财政供养人员问题的重要起点，但受限于统

计数据的可得性，尚难以系统、全面地揭示近年来规模的变化趋势及

其具体分布。为此，本文在已有文献基础上对财政供养人员规模进行

估算，为确保研究的严谨性与透明度，估算遵循以下核心原则：首先，

严格采用官方公开发布的统计数据作为分析基础，并完整披露计算步

骤，保障研究结果的可信性和结果的可验证性；其次，确保数据口径

的一致性和连续性，尽量避免统计口径的调整对趋势分析造成的偏差;

最后，当统计数据存在间断或缺失时，采用合理的插值方法，以保持

时序分析的连续平滑和分析的完整性。

本文的主要发现如下：（1）在总体规模上，近年来我国财政供

养人员的规模仍呈上升趋势，2020年达到6846万人；财政供养人员

占总人口的比重从2004年的4.01%提高到2020年的4.85%,在职供

养人员占就业人数的比重上升到5.54%o（2）在内部结构上，财政

供养人员的规模增长主要源于离退休人员与编外人员的数量增加，并

且层级上聚集于基层政府。（3）在空间分布上，不同地区财政供养

人员占常住人口的比例呈现出显著的异质性，表现为人口净流出地区

占比偏高，而人口净流入地区配比紧