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宪法解释中公共利益条款的滥用风险及其控制机制

摘要：在现代法治国家，基本权利的保障与国家权力的行使之间存在着永恒的张力，公共利益作为国家为限制公民基本权利而援引的最常见的正当性事由，其条款在宪法及各类法律文本中被广泛设置。然而，公共利益概念本身固有的高度不确定性与抽象性，使其在宪法解释与适用过程中极易被滥用，沦为行政权力自我扩张、侵蚀公民权利的空白支票。本研究旨在系统性地识别宪法解释中公共利益条款被滥用的核心风险，并在此基础上，构建一套旨在对其进行有效控制的法律机制。研究采用规范分析与比较法研究相结合的方法，一方面深度剖析公共利益条款在我国法律体系中的功能与内在风险，另一方面借鉴德国法中成熟的比例原则理论与司法审查实践。研究发现，公共利益条款的滥用风险主要体现为四个方面：利益认定的主观化与泛化、国家利益对公共利益的不当置换、多数人利益对少数人权利的压制以及程序正义的虚化。为有效控制这些风险，本研究主张构建一个实体—程序二元控制机制。在实体层面，应引入并严格适用比例原则，通过目的正当性、手段适当性、必要性以及狭义比例性的审查，对以公共利益为名的权利限制措施进行实质性权衡。在程序层面，必须强化司法审查的功能，确保公共利益的界定过程遵循公开、参与、说理等程序正当性要求，并由中立的司法机关对行政机关的判断进行最终审查。本研究认为，唯有通过此种严谨的实体与程序双重约束，方能使公共利益回归其保障社会福祉的宪法本意，防止其异化为侵犯公民基本权利的工具。

关键词：公共利益；宪法解释；权利限制；比例原则；司法审查

一、引言

现代宪法的核心使命之一，在于划定国家权力的边界，以保障公民的基本权利不受非法侵犯。然而，权利并非绝对，个人自由的行使必须在一定程度上服从于社会共同体的福祉。为了协调个人与社会、权利与权力之间的关系，公共利益作为一个核心的法律概念应运而生。它被普遍规定为国家采取行政措施、制定法律法规，特别是对公民财产权、人身自由等基本权利进行限制时的最高正当性依据。在我国，《宪法》以及《民法典》、《土地管理法》等多部重要法律中，都明确将为了公共利益的需要作为征收、征用或限制权利的前提条件。可以说，公共利益构成了现代国家治理与权利保障体系的基石。

然而，这块基石的稳固性，却因其自身的模糊性而备受挑战。公共利益究竟是什么？谁有权界定它？其边界又在何处？这些问题在法学理论与实践中始终存在巨大争议。作为一个开放性的、价值负荷极高的概念，公共利益缺乏一个精确、普适的定义，这为其在具体适用中留下了巨大的解释空间。当这一解释权主要由掌握着国家机器的行政机关行使时，便存在着一种天然的、将其解释得于己有利的倾向。行政机关可能为了提升效率、增加财政收入或推行特定政策，而将部门利益、地方利益甚至少数决策者的意志，包装为公共利益的宏大叙事，从而轻易地突破对公民权利的宪法保护。这种风险在快速城市化、大规模基础设施建设等社会转型期尤为突出，由此引发的社会矛盾与权利冲突屡见不鲜。

因此，本研究的核心问题在于：在我国现行的法律框架与司法实践中，宪法解释层面的公共利益条款，存在哪些具体的、系统性的滥用风险？为了防范这些风险，我们能够并且应当构建何种行之有效的法律控制机制？对这一问题的回答，具有重大的理论与现实意义。理论上，它关乎宪法权利保障的实效性，是对国家权力正当性边界的理论探索。现实中，它直接关系到亿万公民的切身利益能否得到切实保护，关系到社会治理能否在法治轨道上健康运行。本研究的目标，便是通过对公共利益滥用风险的类型化分析，并借鉴域外成熟的法治经验，为我国构建一套精细化的、可操作的公共利益条款宪法解释与适用规则，提供系统性的学理支持。本文将首先梳理国内外相关研究，其次阐明研究方法，核心部分将对滥用风险及其控制机制进行深入讨论，最后进行总结与展望。

二、文献综ozygous

围绕公共利益的法学研究，国内外文献浩如烟海，主要形成了三种研究路径：哲学层面的概念思辨、制度层面的比较考察以及实践层面的实证分析。

首先，在哲学与法理学层面，关于公共利益的本质，存在着功利主义、社群主义与自由主义等多种理论的长期争论。功利主义倾向于将其定义为社会最大多数人的最大幸福，但这一观点因可能导致对少数人利益的忽视而备受批判。社群主义则强调共同体共享的价值与传统，认为公共利益内在于社群的共同善之中。自由主义，特别是权利理论，则对公共利益概念本身保持高度警惕，强调其必须受到个人基本权利的严格约束，任何对公共利益的诉求都不能逾越不可侵犯的个人权利边界。国内学界对这些理论进行了充分的引介与讨论，深化了对公共利益概念复杂性的认识，但这些宏观的哲学思辨，有时难以直接转化为可供司法实践操作的具体规则。

其次，在制度层面的比较法研究中，学者们重点考察了不同法系国家是如何在制度上界定和控制公共利益的。其中，以德