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地方融资平台公司的界定及运作模式分析

地方融资平台公司的诞生与财政分税制改革后，中央和地方政府的财权和事权责任承担未对应有关。地方政府为提高辖区城镇化水平，以平台公司为载体搭建市场化的筹资渠道，即便平台公司已非新兴商事主体，但法律及规范性文件对其称谓仍未统一，“地方政府投融资平台”“地方政府融资平台公司”等名称常混为一谈，本文研究对象名称依据国发〔2021〕5号文《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号文）第二十一款：“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。”的最新表述。对于平台公司定义的界定，笔者以颁布时间为排序依据，回顾我国法律法规有关平台公司的定义演变，提炼本文对平台公司的理解。

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号文）第二十一款：“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。”

1.1地方融资平台公司的界定及演变

何为地方融资平台公司？时间回溯2010年，国务院印发“19号文”首次官方定义，笔者从股权归属和融资功能两方面分析此界定。

“19号文”对平台公司首次作出系统的表述，然而在实操中，此定义颇具争议。以股权归属的定义确定是否为平台公司，其股权结构主要分为三种：一是直接由地方国资委、财政局或人民政府出资设立；二是由地方国资委、财政局的直属企业出资设立；三是与其它类型的资本合作，共同出资设立，但处于绝对控股地位。参见常竞.地方政府融资平台公司的法律属性及转型研究[D].西南政法大学,2018.平台公司的成立几乎均由地方政府的红头文件发起，采用财政拨款或注入土地、股权等作价出资设立独立法人资格的经济实体，如此看来，平台公司股权资本金的属性与普通国有独资公司注册资本金特性是难以区分的。若以融资功能的方式确定又非常含糊，参照《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)的规定，结合各地方实际操作，地方政府以平台公司筹资，第一步需工商登记注册公司，以平台公司项目的名义筹资；第二步，政府仅作为投资方，将预算内的财政资本金通过专项财政账户注入平台公司参与项目。但并非所有平台公司的融资功能通过上述步骤体现，例如某些园区性平台公司采用土地一二级联动模式可不经第二步，若以此为标准衡量是否属于平台公司，不符合法律逻辑，难以全面、周延列举所有类型的平台公司。学界提出“特殊法人企业”概念，即一般国有企业、公司、集体所有制企业、合伙企业等普通企业形态以外的其他企业，这些企业执行特殊的行政命令、遵循专门的法规，是在特别法的指导下建立并运作的。

参见常竞.地方政府融资平台公司的法律属性及转型研究[D].西南政法大学,2018.

参见潘静成,刘文华.经济法.第3版[M].中国人民大学出版社,2008:34.

为“19号文”便于落实，定义表述更清晰，“19号文”颁布第二月，财政部等四部委下发“财预412号文”，条文列举平台公司的具体注册称谓，增加经营范围的特征说明《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号，以下简称“财预412号文”，现已失效）：“

《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号，以下简称“财预412号文”，现已失效）：“二、关于对融资平台公司进行清理规范：对融资平台公司进行清理规范时，对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范。”

中国银监会在2013年4月发布的“银监10号文”《关于加强2013年地方融资平台公司贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕

《关于加强2013年地方融资平台公司贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号），以下简称“银监10号”文）的相关定义：“（一）严格把握定义。地方融资平台公司是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。（二）完善“名单制”管理。各银行要继续完善融资平台“名单制”管理信息系统，及时更新客户信息，并按季报送监管机构。”

参见陈其安.中国地方政府投融资平台[M].科学出版社,2016:342.

在上述平台公司的定义沿革中，其内涵不断变化，最后由国办发〔2015〕40号文将定义还原为最初“19号文”的广义概念，故本文也采用广义概念理解何为“地方融资平台公司”。“19号文”的定义强调平台公司具有《公司法》第三条规定的法人属性，同时突